Corte di giustizia, Sentenza C-219/17

Acquisizione di partecipazioni qualificate e riparto di giurisdizione nel MVU

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato italiano nell’ambito della controversia tra Silvio Berlusconi, Fininvest, Banca d’Italia e IVASS relativa al controllo dell’acquisizione di una partecipazione qualificata in Banca Mediolanum. La Corte è chiamata a chiarire se gli atti nazionali preparatori della procedura, che sfocia in una decisione finale della BCE, possano essere impugnati davanti ai giudici nazionali.

Fatti e procedimento principale

Il contenzioso nasce dopo che Fininvest, per effetto della fusione della SPFM Mediolanum nella controllata Banca Mediolanum, si è trovata titolare direttamente di una partecipazione qualificata in un ente creditizio. La Banca d’Italia, seguendo le indicazioni della BCE, ha avviato la procedura di autorizzazione e ha trasmesso alla BCE una proposta di decisione negativa, fondata in particolare sulla mancata onorabilità del sig. Berlusconi. La BCE ha poi adottato la decisione finale del 25 ottobre 2016, opponendosi all’acquisizione.

Parallelamente, il sig. Berlusconi e Fininvest avevano già ottenuto nel 2016 una sentenza del Consiglio di Stato sulla precedente disciplina relativa ai requisiti di onorabilità. Nella nuova fase, i ricorrenti hanno promosso dinanzi al Consiglio di Stato un’azione di ottemperanza sostenendo che la proposta della Banca d’Italia violasse il giudicato formatosi su quella sentenza.

Normativa rilevante

La Corte richiama:

• gli articoli 22 e 23 della direttiva 2013/36/UE (CRD IV), che disciplinano la notifica e la valutazione delle acquisizioni di partecipazioni qualificate;
• l’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), e l’articolo 15 del regolamento (UE) n. 1024/2013, che attribuiscono alla BCE la competenza esclusiva a valutare tali acquisizioni;
• gli articoli 85, 86 e 87 del regolamento (UE) n. 468/2014, che regolano la cooperazione tra BCE e autorità nazionali competenti;
• l’articolo 263 TFUE, in tema di controllo di legittimità sugli atti delle istituzioni dell’Unione;
• l’articolo 4, paragrafo 3, TUE, richiamato per il principio di leale cooperazione.

Questione pregiudiziale

Il giudice del rinvio chiede in sostanza:

• se gli atti di avvio, istruttori e di proposta non vincolante adottati dalla Banca d’Italia nell’ambito della procedura debbano essere controllati dai giudici nazionali oppure dal solo giudice dell’Unione;
• se la soluzione muti quando il ricorso nazionale non sia un ordinario ricorso di annullamento, ma un’azione di nullità per violazione del giudicato nazionale.

Ragionamento della Corte

La Corte sottolinea anzitutto che l’articolo 263 TFUE riserva alla Corte di giustizia e al Tribunale il controllo di legittimità sugli atti delle istituzioni dell’Unione, compresa la BCE. Quando una procedura amministrativa coinvolge autorità nazionali, ma la decisione finale è adottata esclusivamente da un’istituzione dell’Unione senza essere vincolata dagli atti preparatori nazionali, tali atti restano inseriti in un procedimento dell’Unione e il loro eventuale vizio può essere esaminato solo in via incidentale dal giudice dell’Unione.

La Corte distingue questa ipotesi da quella, diversa, in cui l’atto nazionale sia giuridicamente decisivo e vincoli l’istituzione dell’Unione: in tale caso, il controllo spetta al giudice nazionale. Ma nel caso della procedura prevista dal MVU, la BCE dispone del potere decisionale esclusivo e gli atti della Banca d’Italia hanno funzione meramente preparatoria e non vincolante.

La Corte evidenzia inoltre l’esigenza di un controllo giurisdizionale unico, per evitare valutazioni divergenti sullo stesso procedimento e preservare la competenza esclusiva del giudice dell’Unione sulla decisione finale della BCE. Per questa ragione è irrilevante la forma processuale utilizzata a livello nazionale, compresa l’azione di ottemperanza fondata sul giudicato.

Effetti sul giudicato nazionale

La Corte aggiunge che la competenza esclusiva della BCE e del giudice dell’Unione impedisce al giudice nazionale di pronunciarsi su un’azione diretta a far valere la violazione del giudicato nazionale rispetto a un atto preparatorio inserito nel procedimento dell’Unione. In altri termini, il principio dell’autorità di cosa giudicata del diritto interno non può alterare il riparto di competenze stabilito dal diritto dell’Unione per un procedimento con decisione finale riservata alla BCE.

Decisione e principio affermato

La Corte risponde che l’articolo 263 TFUE osta a che i giudici nazionali esercitino un controllo di legittimità sugli atti di avvio, preparatori o di proposta non vincolante adottati dalle autorità nazionali competenti nella procedura di autorizzazione delle partecipazioni qualificate prevista dalla CRD IV, dal regolamento MVU e dal regolamento quadro MVU. Tale conclusione resta valida anche se il ricorso nazionale è un’azione specifica di nullità per asserita violazione del giudicato nazionale.

Portata pratica per gli operatori

Per gli operatori bancari e per i difensori, la pronuncia conferma che i vizi degli atti nazionali preparatori in una procedura MVU possono essere fatti valere solo dinanzi al giudice dell’Unione, contestando la decisione finale della BCE. Il contenzioso nazionale non può frammentare il controllo giurisdizionale né creare un canale parallelo di sindacato sugli atti preparatori della fase nazionale.