Corte di giustizia, Sentenza C-216/17

Accordi quadro e clausola di estensione ad altre amministrazioni aggiudicatrici

La pronuncia, resa in sede di rinvio pregiudiziale dal Consiglio di Stato italiano, riguarda l’interpretazione dell’articolo 1, paragrafo 5, e dell’articolo 32 della direttiva 2004/18/CE in materia di accordi quadro negli appalti pubblici di servizi. La Corte affronta il tema della validità di una clausola che consente l’estensione dell’accordo a ulteriori amministrazioni aggiudicatrici non firmatarie, nonché il problema della determinazione ex ante del volume delle prestazioni.

Fatti e procedimento principale

Il contenzioso nasce dall’adesione dell’ASST Valcamonica a un contratto iniziale di sanificazione ambientale e raccolta e smaltimento rifiuti concluso nel 2011 dall’ASST del lago di Garda con l’RTI Markas. La clausola di estensione del capitolato consentiva ad altre amministrazioni, tra cui l’ASST Valcamonica, di chiedere l’estensione del contratto alle medesime condizioni, senza obbligo di accettazione per l’aggiudicatario. L’AGCM e Coopservice hanno impugnato gli atti davanti al giudice amministrativo, sostenendo che l’affidamento così realizzato eludeva la gara.

Questioni pregiudiziali

Il Consiglio di Stato ha chiesto, in sostanza, se sia compatibile con il diritto dell’Unione:

• un accordo quadro concluso da un’amministrazione per sé e per altre amministrazioni specificamente indicate, ma non firmatarie;
• un accordo quadro nel quale la quantità delle prestazioni per le amministrazioni non firmatarie non sia determinata al momento della conclusione dell’accordo;
• in subordine, un accordo nel quale tale quantità sia soltanto ricavata dal normale fabbisogno di tali amministrazioni.

Ricevibilità e diritto applicabile

La Corte ritiene ricevibile il rinvio nonostante le obiezioni di Coopservice e della Commissione sulla durata di nove anni del contratto, rilevando che il giudice nazionale non aveva escluso in modo sufficientemente chiaro la possibile applicazione dell’eccezione prevista dall’articolo 32, paragrafo 2, quarto comma, della direttiva 2004/18. Quanto al diritto applicabile, la Corte precisa che rileva la direttiva vigente al momento in cui l’amministrazione sceglie la procedura: nel caso di specie, la direttiva 2004/18 era ancora applicabile, mentre la direttiva 2014/24 non lo era ancora ratione temporis.

Ragionamento della Corte

Sul primo profilo, la Corte interpreta l’articolo 32, paragrafo 2, secondo comma, nel senso che la necessità di essere inizialmente parti dell’accordo quadro vale per gli operatori economici, non per le amministrazioni aggiudicatrici. Ne deriva che un’amministrazione può concludere un accordo quadro per sé e aprirlo, fin dall’origine e in modo trasparente, anche ad altre amministrazioni chiaramente individuate, purché tale possibilità sia espressamente prevista nei documenti di gara o in un documento equivalente.

Sul secondo profilo, la Corte afferma che la locuzione «se del caso» dell’articolo 1, paragrafo 5, non consente di omettere la determinazione della quantità complessiva delle prestazioni. Vari indici normativi lo confermano: l’articolo 9, paragrafo 9, richiede il valore massimo stimato dell’intero accordo quadro; l’allegato VII A impone di indicare il valore complessivo stimato e, per quanto possibile, il valore e la frequenza degli appalti; l’articolo 32, paragrafo 3, evidenzia che gli appalti successivi trovano un limite nelle condizioni già fissate; l’articolo 35 attenua gli obblighi di pubblicità per i singoli appalti successivi, imponendo quindi un livello elevato di chiarezza nella fase iniziale.

La Corte sottolinea inoltre che l’indeterminatezza quantitativa comprometterebbe i principi di trasparenza e parità di trattamento sanciti dall’articolo 2 della direttiva 2004/18, potrebbe favorire una suddivisione artificiosa dell’appalto per restare sotto soglia e si porrebbe in contrasto con il divieto di uso abusivo dell’accordo quadro o di distorsione della concorrenza.

Decisione/dispositivo

La Corte risponde che l’articolo 1, paragrafo 5, e l’articolo 32, paragrafo 2, quarto comma, della direttiva 2004/18 devono essere interpretati nel senso che:

• un’amministrazione aggiudicatrice può agire per sé e per altre amministrazioni chiaramente individuate, anche se non firmatarie dell’accordo quadro, purché siano rispettati i requisiti di pubblicità, certezza del diritto e trasparenza;
• non è consentito che le amministrazioni non firmatarie non determinino la quantità delle prestazioni richiedibili negli accordi successivi, né che la determinino facendo mero riferimento al loro ordinario fabbisogno.

Principi affermati

La sentenza consolida due regole operative per la prassi degli appalti pubblici:

• la clausola di estensione è ammessa solo se i potenziali beneficiari sono individuati in modo chiaro sin dall’origine;
• il fabbisogno e il valore massimo dell’accordo quadro devono essere predeterminati in modo sufficientemente preciso, così da evitare affidamenti sostanzialmente diretti e garantire reale concorrenza tra operatori economici.