Corte di giustizia, Sentenza C-375/17

Concessione del gioco del lotto: compatibilità con il diritto dell’Unione

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato italiano relativo alla gara per l’affidamento della concessione della gestione del gioco del lotto automatizzato e degli altri giochi numerici a quota fissa. La controversia oppone Stanley International Betting Ltd e Stanleybet Malta Ltd alle autorità italiane, con la partecipazione delle società aggiudicatarie Lottomatica SpA e Lottoitalia Srl.

Fatti e procedimento principale

In Italia il gioco del lotto è organizzato con un doppio regime concessorio: la raccolta delle giocate è affidata a una pluralità di ricevitorie, mentre la gestione del sistema automatizzato e delle estrazioni era stata in precedenza attribuita direttamente a Lottomatica. In vista della scadenza di tale concessione, l’ADM ha bandito una nuova gara, disciplinata dall’articolo 1, comma 653, della legge n. 190/2014 e da un capitolato d’oneri con requisiti economici e tecnici rilevanti.

La Stanley, operatore attivo in Italia nel settore delle scommesse tramite CTD, ha impugnato la gara sostenendo che i requisiti di partecipazione, la base d’asta, il modello a concessionario unico e alcune clausole di decadenza fossero incompatibili con il diritto dell’Unione. Il TAR Lazio ha respinto il ricorso; il Consiglio di Stato ha quindi investito la Corte di tre questioni pregiudiziali.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• gli articoli 49 e 56 TFUE;
• gli articoli 51 e 52 TFUE, applicabili per rinvio tramite l’articolo 62 TFUE;
• l’articolo 267 TFUE;
• la direttiva 2014/23/UE e, in particolare, il suo articolo 51 sul recepimento e l’articolo 54 sull’entrata in vigore.

Rilevante anche la normativa italiana, soprattutto l’articolo 1, comma 653, della legge n. 190/2014, oltre alle clausole del capitolato d’oneri e dello schema di convenzione.

Ricevibilità e applicabilità della direttiva 2014/23/UE

La Corte respinge l’eccezione di irricevibilità sollevata da Lottoitalia e dal governo italiano, rilevando che il giudice del rinvio ha descritto in modo sufficiente il contesto e le ragioni della domanda.

Quanto alla direttiva 2014/23/UE, la Corte afferma che non è applicabile ratione temporis, perché il bando è stato pubblicato il 17 dicembre 2015, cioè prima della scadenza del termine di recepimento del 18 aprile 2016.

Prima questione: modello a concessionario unico

La Corte ricorda che subordinare un’attività economica al rilascio di una concessione costituisce una restrizione alle libertà garantite dagli articoli 49 e 56 TFUE. Tuttavia, nel settore dei giochi d’azzardo gli Stati membri dispongono di un ampio margine di discrezionalità nella scelta del livello di protezione dei consumatori e dell’ordine sociale.

La scelta del modello a concessionario unico può essere giustificata se persegue obiettivi legittimi, come:

• la canalizzazione del gioco in un circuito controllato;
• la tutela dei consumatori;
• la prevenzione della frode e dell’incitamento a spese eccessive;
• la lotta alla dipendenza dal gioco.

Al contrario, ragioni puramente economiche o di semplificazione amministrativa non bastano. Spetta però al giudice nazionale accertare quali siano gli obiettivi effettivamente perseguiti e se la normativa li persegua in modo coerente e sistematico. La diversità rispetto al regime degli altri giochi non rende di per sé il sistema incompatibile con il diritto dell’Unione.

Seconda questione: base d’asta elevata

La Corte afferma che sia il ricorso a una concessione, sia i requisiti di partecipazione, sia la base d’asta incidono sull’attrattività della libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi e devono quindi rispettare trasparenza e proporzionalità.

Il valore del contratto costituisce un’informazione essenziale che deve essere indicata nel bando in modo chiaro, preciso e univoco e sulla base di criteri oggettivi. Nel caso concreto, la base d’asta di 700 milioni di euro non è di per sé incompatibile con il diritto dell’Unione, anche perché la concessione ha un’entità economica molto elevata, il concessionario beneficia di un aggio del 6% e il prezzo è pagabile in tre rate. La circostanza che i requisiti di capacità economica fossero più bassi non basta a rendere illegittima la base d’asta.

Anche qui, la verifica finale della proporzionalità e del rispetto della trasparenza spetta al giudice nazionale.

Terza questione: clausole di decadenza dalla concessione

La Corte riformula la questione e la esamina con riferimento alle clausole dello schema di convenzione che prevedono la decadenza:

• in caso di rinvio a giudizio per reati che, per natura e gravità, possano incidere sull’affidabilità del concessionario;
• in caso di violazione delle norme contro il gioco anomalo, illecito e clandestino.

La Corte osserva che, nel settore dei giochi d’azzardo, la decadenza può essere giustificata dalla lotta alla criminalità e dal controllo dell’affidabilità dell’operatore. Tuttavia, poiché si tratta di una misura particolarmente grave, le condizioni applicative devono essere enunciate in modo chiaro, preciso e univoco.

La clausola relativa al rinvio a giudizio può essere compatibile con il diritto dell’Unione se:

• il rinvio a giudizio presuppone già un vaglio dell’autorità giudiziaria indipendente;
• il reato è connesso all’oggetto della concessione;
• l’operatore può comprendere in anticipo l’ambito della sanzione.

La clausola relativa al gioco illecito e clandestino appare anch’essa, in linea di principio, giustificata e proporzionata. La Corte aggiunge però che il giudice nazionale deve verificare anche l’esistenza di rimedi giurisdizionali effettivi e di un adeguato risarcimento in caso di decadenza ingiustificata.

Decisione

La Corte risponde che:

• il modello a concessionario unico per il lotto non è contrario agli articoli 49 e 56 TFUE, se la normativa persegue coerentemente e sistematicamente obiettivi legittimi;
• la base d’asta elevata è compatibile con il diritto dell’Unione se è chiara, precisa, univoca e oggettivamente giustificata;
• le clausole di decadenza esaminate non sono, in linea di principio, incompatibili con il diritto dell’Unione, purché siano giustificate, proporzionate e trasparenti.

In ogni caso, la verifica concreta di tali condizioni è rimessa al giudice nazionale.