Sentenza n. 1234/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti, proprietari di un appartamento demolito nel 2012 e destinato alla ricostruzione nell'ambito dell'UMI 21/A, hanno dedotto la perdurante inerzia del Comune rispetto alla richiesta di verificare i presupposti e attivare i poteri sostitutivi nei confronti dei soggetti inadempienti alla ricostruzione. Hanno lamentato la violazione dell'obbligo di concludere il procedimento amministrativo, dell'art. 2 l. 241/1990, delle disposizioni regionali sull'intervento sostitutivo, dell'art. 97 Cost. e di ulteriori parametri costituzionali e internazionali, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità, incongruenza e ingiustizia manifesta. Il Comune aveva eccepito l'inammissibilità del ricorso per tardività dell'azione avverso il silenzio, sostenendo che il termine annuale fosse decorso dalla precedente diffida del 2017, e aveva contestato la proponibilità dell'azione in presenza di un potere discrezionale. Nel merito, aveva sostenuto di avere riscontrato le istanze nei limiti delle proprie competenze. I ricorrenti hanno invece sostenuto che le successive istanze e diffide, in particolare quella del 19 maggio 2024 e quella del 7 maggio 2025, avessero riaperto o riproposto il procedimento.

La decisione

Il TAR ha superato le eccezioni comunali e ha accolto il ricorso. La precedente diffida del 2017 non rendeva tardiva l'azione, poiché, anche qualora il procedimento originario fosse decaduto dopo il decorso di tre anni senza esercizio del potere, la diffida del 19 maggio 2024 conteneva gli elementi sostanziali di una nuova istanza di avvio e di definizione del procedimento. La successiva istanza del 7 maggio 2025 costituiva comunque ulteriore riproposizione, sicché il ricorso notificato il 12 luglio 2025 era tempestivo rispetto al nuovo silenzio. Il termine annuale previsto per l'azione avverso il silenzio incide sull'esercizio dell'azione giudiziale, ma non estingue l'obbligo dell'amministrazione di provvedere né impedisce la presentazione di una nuova istanza. Il giudice ha inoltre escluso che la natura discrezionale del potere ostasse all'azione avverso il silenzio, rilevando che essa è esperibile proprio quando l'amministrazione conserva discrezionalità, mentre non lo è a tutela di posizioni di diritto soggettivo. Nel merito, il Comune era tenuto a riavviare o avviare un procedimento volto a verificare la sussistenza dei presupposti per l'intervento sostitutivo previsto dalla disciplina regionale, trasmettendo una nuova diffida agli interessati e, in caso di esito negativo, procedendo secondo la normativa applicabile. Il Comune è stato condannato ad avviare e concludere il procedimento entro 90 giorni, dovendo entro tale termine sia trasmettere le diffide sia avviare l'intervento sostitutivo. In caso di inottemperanza, il TAR ha preannunciato la nomina, su istanza dei ricorrenti, di un commissario ad acta. Le spese sono state compensate per la complessità e singolarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 31 c.p.a.

  Decorso il termine di decadenza di un anno (dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento amministrativo) previsto dall’art. 31, comma 2, c.p.a. per l’impugnazione del silenzio-inadempimento, la parte, se ha ancora interesse ad ottenere una pronuncia dall’Amministrazione, può rivolgere alla stessa una nuova istanza.

  Il termine annuale per agire contro il silenzio riguarda l'esercizio della specifica azione giudiziale e non impedisce di presentare una nuova istanza idonea a far decorrere un nuovo termine per agire.

• art. 2 l. 241/1990

  L'amministrazione ha l'obbligo di concludere il procedimento mediante un provvedimento espresso entro il termine previsto.

• art. 11 L.R. Campania n. 10/2003

  Nei casi previsti dal comma 1, il Sindaco, su conforme delibera del Consiglio comunale, diffida i soggetti aventi titolo sull’immobile a presentare i progetti di intervento, ad iniziare o a riprendere i lavori, assegnando un termine non inferiore a sessanta giorni.

  In presenza di omessa presentazione dei progetti, mancato inizio, interruzione o sospensione ingiustificata dei lavori, il Comune deve verificare i presupposti dell'intervento sostitutivo e, ricorrendone le condizioni, diffidare gli aventi titolo e procedere secondo le forme previste dalla legge.

• art. 36 d.lgs. n. 76/1990

  Decorso inutilmente il termine assegnato, il sindaco dispone l’occupazione d’urgenza degli immobili per un periodo non superiore a tre anni, nonché l’affidamento in concessione dell’intervento.

  La disciplina costituisce il quadro normativo del potere sostitutivo comunale in materia di recupero degli immobili inclusi nei piani di ricostruzione.

Massime di principio

• Il decorso del termine annuale per proporre l'azione avverso il silenzio-inadempimento non estingue l'obbligo dell'amministrazione di provvedere: l'interessato può presentare una nuova istanza, purché essa contenga gli elementi sostanziali per la riapertura o il nuovo avvio del procedimento, e impugnare tempestivamente il successivo silenzio.
• Una diffida successiva alla scadenza del termine per impugnare il silenzio può valere come nuova istanza quando individua l'oggetto e le questioni rilevanti del procedimento e sollecita nuovamente l'esercizio del potere amministrativo.
• L'azione avverso il silenzio è ammissibile anche quando l'amministrazione dispone di potere discrezionale, poiché il giudizio mira ad accertare l'obbligo di provvedere e non a sostituire il giudice all'amministrazione nella scelta finale.
• L'amministrazione non può sottrarsi indefinitamente all'obbligo di concludere il procedimento mediante una sequenza di comunicazioni interlocutorie prive di contenuto conclusivo e idonee a ingenerare l'affidamento nella prossima definizione della pratica.
• Accertata l'inerzia rispetto a un procedimento diretto alla verifica dei presupposti per l'esercizio di poteri sostitutivi, il giudice può ordinare all'amministrazione di riavviare e concludere il procedimento entro un termine, prescrivendo gli adempimenti necessari senza anticipare il contenuto della decisione discrezionale finale.

Come è indicizzato