Sentenza n. 608/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente, entrato in Italia con nulla osta per lavoro stagionale e titolare di un permesso di soggiorno scaduto il 9 marzo 2024, aveva presentato il 16 gennaio 2024 domanda di conversione del titolo e, l’8 luglio 2024, richiesta di verifica della disponibilità della quota. L’Amministrazione regionale ha dichiarato irricevibile l’istanza, ritenendo ostativa la scadenza del permesso anteriore alla richiesta di verifica della quota. Il primo motivo deduceva la nullità dell’atto per difetto assoluto di attribuzione, ovvero, in subordine, l’annullabilità per incompetenza funzionale, sostenendo che la materia dell’immigrazione e la gestione della procedura spettassero allo Stato e, in concreto, alla Prefettura-Ufficio Territoriale del Governo tramite lo Sportello Unico per l’Immigrazione. Il secondo motivo denunciava la violazione degli artt. 3 e 10-bis l. n. 241/1990, per omessa comunicazione dei motivi ostativi e conseguente impossibilità di rappresentare la pendenza dell’istanza di rinnovo del titolo. Il terzo motivo contestava la violazione dell’art. 24, comma 10, d.lgs. n. 286/1998, come modificato dal d.l. n. 145/2024, e deduceva che la validità del titolo e la tempestività della domanda non costituissero requisiti perentori della conversione, oltre a censurare difetto di motivazione, difetto di istruttoria, errore nei presupposti ed eccesso di potere.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso per incompetenza funzionale dell’Amministrazione regionale e ha annullato il provvedimento di archiviazione. Ha escluso, invece, la nullità per difetto assoluto di attribuzione: tale vizio ricorre solo quando l’Amministrazione esercita un potere che nessuna norma le attribuisce, mentre la presenza di una competenza concorrente o comunque riferibile al settore conduce a un vizio di incompetenza. Gli artt. 22 d.lgs. n. 286/1998 e 30 d.P.R. n. 394/1999 consentono forme di raccordo tra lo Sportello Unico e gli uffici regionali, ma l’intesa del 6 febbraio 2006 tra Ministero dell’Interno e Regione si limita alla collaborazione istruttoria e non può modificare la competenza stabilita dalla legge né trasferire alla Regione il potere di adottare il provvedimento conclusivo. La competenza finale sulle procedure di assunzione e sulle istanze connesse al nulla osta spetta allo Sportello Unico per l’Immigrazione presso la Prefettura. Le ulteriori censure relative alla partecipazione procedimentale, alla motivazione e ai requisiti sostanziali non sono state esaminate, poiché l’art. 34, comma 2, c.p.a. vieta al giudice di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati dall’autorità competente. La Prefettura U.T.G. di Catania è stata obbligata a rideterminarsi sull’istanza entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Il ricorrente è stato ammesso definitivamente al patrocinio a spese dello Stato. Le spese, liquidate in 1.500 euro oltre accessori, sono state poste a carico dell’Amministrazione regionale; nessuna condanna alle spese è stata pronunciata nei confronti delle Amministrazioni statali.

Norme richiamate

• art. 117, comma 2, lett. b), Cost.

  La materia dell’immigrazione è riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.

  La riserva statale della materia costituisce il quadro costituzionale di riferimento per individuare le competenze amministrative in materia di immigrazione.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  Il difetto assoluto di attribuzione costituisce causa di nullità del provvedimento amministrativo.

  La nullità è configurabile solo in presenza di carenza di potere in astratto, ossia quando l’autorità esercita un potere che nessuna norma le attribuisce; la mera incompetenza funzionale determina annullabilità.

• art. 22, commi 1, 5 e 16, d.lgs. n. 286/1998

  In ogni provincia è istituito presso la prefettura-ufficio territoriale del Governo uno sportello unico per l'immigrazione, responsabile dell'intero procedimento relativo all'assunzione di lavoratori subordinati stranieri.

  Lo Sportello Unico per l’Immigrazione presso la Prefettura è l’organo competente per il procedimento e per l’adozione del provvedimento conclusivo; nelle Regioni a statuto speciale sono ammesse forme di raccordo con gli uffici regionali, senza trasferimento della competenza finale.

• art. 30, comma 1, d.P.R. n. 394/1999

  Nelle regioni a statuto speciale [...] sono disciplinate [...] forme di raccordo tra lo Sportello unico e gli uffici regionali e provinciali per l'organizzazione e l'esercizio delle funzioni amministrative in materia di lavoro.

  Le forme di raccordo consentono collaborazione organizzativa e istruttoria, ma non autorizzano gli uffici regionali ad adottare il provvedimento finale spettante allo Sportello Unico.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice non può pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati.

  Dopo l’annullamento per incompetenza, il giudice non può esaminare le censure relative a partecipazione, motivazione e merito sostanziale, che dovranno essere valutate dall’autorità competente nella riedizione del potere.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  La sentenza richiama la precedente pronuncia della Sezione come motivazione per relationem e giustificazione della continuità dell’indirizzo sulla competenza dello Sportello Unico.

• art. 82 d.P.R. n. 115/2002

  Il compenso e le spese spettanti al difensore della parte ammessa al patrocinio a spese dello Stato e vittoriosa contro un’Amministrazione statale sono liquidati secondo la disciplina del patrocinio, senza condanna alle spese dell’Amministrazione statale.

Massime di principio

• Il difetto assoluto di attribuzione, quale causa di nullità del provvedimento amministrativo, ricorre soltanto quando l’Amministrazione esercita un potere che nessuna norma le attribuisce in astratto; quando l’autorità appartiene comunque al settore amministrativo interessato o opera nell’ambito di una possibile competenza condivisa, il vizio è di incompetenza e comporta annullabilità, non nullità.
• La competenza attribuita dalla legge allo Sportello Unico per l’Immigrazione presso la Prefettura per l’intero procedimento relativo all’assunzione di lavoratori stranieri, compresa l’adozione del provvedimento conclusivo, non può essere trasferita a un’amministrazione regionale mediante un’intesa amministrativa.
• Le forme di raccordo tra Sportello Unico e uffici regionali previste per le Regioni a statuto speciale legittimano attività di collaborazione, supporto e istruttoria, ma non consentono agli uffici regionali di adottare il provvedimento finale riservato allo Sportello Unico.
• Accertata l’incompetenza dell’autorità emanante, il giudice amministrativo deve annullare l’atto senza esaminare le ulteriori censure relative a partecipazione procedimentale, motivazione o presupposti sostanziali, poiché tali questioni riguardano poteri non ancora esercitati dall’autorità competente.
• L’annullamento di un provvedimento per incompetenza impone all’amministrazione competente di rideterminarsi sull’istanza, senza che la sentenza anticipi l’esito del procedimento o vincoli la valutazione delle questioni non esaminate.

Come è indicizzato