Sentenza n. 3388/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha proposto reclamo ai sensi dell’art. 114, comma 6, c.p.a. contro la deliberazione del Commissario ad acta, chiedendo il riconoscimento di ulteriori somme rispetto all’importo di € 340.786,19, oltre interessi. Ha contestato il mancato rimborso di alcune fatture. In particolare, ha sostenuto che il bilancio finale di liquidazione della società creditrice potesse provare il pagamento di due fatture di progettazione; che una fattura dello studio tecnico, emessa prima dell’accordo, fosse comunque riferibile a prestazioni eseguite dopo la stipula; che richieste o distinte di bonifico e disposizioni bancarie fossero sufficienti a dimostrare il pagamento di alcune fatture; che un estratto conto potesse collegarsi a una fattura di importo ridotto; che le spese di progettazione unitaria dovessero essere rimborsate integralmente; e che il limite al netto dell’IVA costituisse questione nuova e tardiva. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del reclamo, ritenendolo diretto a ottenere un riesame delle valutazioni istruttorie del Commissario, e ne ha chiesto comunque il rigetto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di inammissibilità del Comune, affermando che gli atti del Commissario ad acta, quale ausiliario del giudice, sono reclamabili esclusivamente davanti al giudice dell’ottemperanza ai sensi dell’art. 114, comma 6, c.p.a. Nel merito ha ritenuto corretto l’operato del Commissario. La prova del pagamento gravava sulla società, secondo il criterio della vicinanza e riferibilità della prova; la mera emissione o registrazione della fattura, il bilancio della società creditrice privo dell’indicazione del credito, la disposizione o richiesta di bonifico non accompagnata dall’esito dell’operazione e documenti bancari non direttamente riferibili alla fattura non dimostrano l’effettivo pagamento. La fattura emessa prima della stipula dell’accordo non è stata ritenuta rimborsabile, non essendo stato espressamente previsto nell’accordo il riconoscimento del relativo debito. Sono state inoltre ritenute generiche le contestazioni relative alla riferibilità di una fattura alle opere dell’accordo. Il rimborso è stato correttamente limitato alle somme effettivamente sostenute al netto dell’IVA, non potendo gravare sul Comune imposte detraibili o recuperabili dalla società. Il reclamo è stato quindi respinto, con condanna della società alle spese della fase, liquidate in € 3.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 114, comma 6, c.p.a.

  Gli atti adottati dal Commissario ad acta ... sono esclusivamente reclamabili innanzi al giudice dell’ottemperanza

  Il reclamo davanti al giudice dell’ottemperanza è il rimedio esclusivo contro gli atti del Commissario ad acta; tali atti non sono impugnabili davanti al giudice della cognizione né annullabili in autotutela dall’amministrazione.

• art. 114 c.p.a.

  La fase di ottemperanza consente di verificare la conformità dell’attività del Commissario ad acta al comando giudiziale e di decidere il reclamo contro i suoi atti.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  La sentenza può determinare i criteri in base ai quali l’amministrazione deve formulare una proposta di pagamento, comprendendo solo opere e oneri posti a carico della parte e adeguatamente documentati.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice dell’ottemperanza non può utilizzare la richiesta di chiarimenti per svolgere un sindacato preventivo sulla legittimità di un’attività amministrativa non ancora esercitata.

• art. 11 l. 241/1990

  L’accordo tra amministrazione e privato costituisce il fondamento degli obblighi relativi alla realizzazione delle opere pubbliche e delimita le spese rimborsabili secondo quanto da esso previsto.

• art. 2033 c.c.

  L’azione di ripetizione di indebito ha natura restitutoria e presuppone una prestazione ripetibile, come il pagamento di una somma di denaro.

• art. 2041 c.c.

  L’azione generale di arricchimento senza causa opera, ricorrendone i presupposti, quando la prestazione sia irripetibile; nei confronti della pubblica amministrazione richiede anche il riconoscimento dell’utilità della prestazione.

• art. 2709 c.c.

  Le scritture contabili possono fare prova contro l’imprenditore per fatti a lui sfavorevoli, ma il bilancio della società creditrice che non riporti un credito non dimostra, di per sé, l’avvenuto pagamento da parte del debitore.

Massime di principio

• Il Commissario ad acta nominato nel giudizio di ottemperanza è ausiliario del giudice, non organo straordinario dell’amministrazione; il comando contenuto nella sentenza costituisce fondamento, contenuto e limite del suo potere.
• Gli atti del Commissario ad acta sono reclamabili esclusivamente davanti al giudice dell’ottemperanza ai sensi dell’art. 114, comma 6, c.p.a.; non sono soggetti ad annullamento d’ufficio da parte dell’amministrazione né a ordinaria impugnazione davanti al giudice della cognizione.
• Quando il rimborso è subordinato alla prova delle spese effettivamente sostenute, grava sul beneficiario l’onere di dimostrare sia la riferibilità della spesa alle opere individuate dal titolo giudiziale sia l’effettivo pagamento, secondo il criterio della vicinanza e riferibilità della prova.
• La fattura commerciale, la sua registrazione contabile, una richiesta o disposizione di bonifico priva dell’esito e il bilancio della società creditrice che non evidenzi un credito non costituiscono, isolatamente considerati, prova sufficiente dell’avvenuto pagamento.
• Una fattura emessa prima dell’accordo amministrativo che fonda l’obbligo restitutorio non è rimborsabile per prestazioni riferite alle opere dell’accordo, salvo che il riconoscimento del relativo debito sia stato espressamente previsto nell’accordo stesso.
• Il rimborso delle spese effettivamente sostenute deve essere limitato agli importi al netto dell’IVA quando l’imposta sia detraibile o recuperabile dal beneficiario, non potendo essere posta a carico dell’amministrazione.

Come è indicizzato