Sentenza n. 668/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La struttura sanitaria ha appellato la sentenza del TAR Sicilia, Sezione I, n. 1305/2024, che aveva respinto il ricorso contro il diniego di accreditamento. Con il primo motivo ha denunciato difetto di istruttoria e motivazione, sostenendo che la Regione si fosse limitata a richiamare il D.A. n. 640/2015 e la circolare assessoriale n. 4/2015, senza verificare concretamente il fabbisogno per la branca riabilitativa e per il periodo interessato; ha inoltre dedotto che la pregressa autorizzazione all’esercizio presupponeva una verifica di compatibilità e che l’eventuale sospensione degli accreditamenti poteva valere soltanto per il triennio 2015-2017. Ha contestato l’asserita insussistenza del fabbisogno, richiamando prestazioni residue presso strutture già accreditate, l’esistenza di nuovi accreditamenti nel territorio dell’ASP di Messina e l’inapplicabilità di un precedente del TAR relativo alla contrattualizzazione di una struttura già accreditata. Con il secondo motivo ha lamentato l’omessa applicazione del principio di non contestazione, sostenendo che la Regione non avesse contestato l’esistenza del fabbisogno e che la documentazione prodotta, riferita a un periodo anteriore e alle sole strutture contrattualizzate, non dimostrasse l’adeguatezza dell’offerta nel distretto di Sant’Agata; ha indicato un rapporto di una prestazione ogni 740 residenti. Con il terzo motivo ha dedotto contrasto con i principi europei di concorrenza e omessa valutazione del parere AGCM n. AS1522/2018, lamentando che la circolare n. 4/2015 creasse una barriera all’ingresso per nuovi operatori privati. Con il quarto motivo ha denunciato violazione della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità e dei principi del Piano regionale della riabilitazione, nonché lesione della centralità della persona e della libera scelta della struttura da parte dell’assistito. Con il quinto motivo ha censurato l’omessa pronuncia del TAR sulla richiesta di acquisire gli atti preparatori e i dati relativi al fabbisogno, ai tempi di attesa e alla distribuzione delle strutture accreditate e contrattualizzate.

La decisione

Il CGARS ha respinto l’appello, trattando unitariamente i cinque motivi connessi, e ha confermato la sentenza del TAR. Ha escluso il difetto di istruttoria e di motivazione: la determinazione del fabbisogno e la programmazione della spesa sanitaria costituiscono passaggi propedeutici alla valutazione delle istanze di accreditamento; nel caso concreto, gli aggregati di spesa del D.A. n. 640/2015 erano stati determinati sulla base dei dati delle prestazioni accreditate e contrattualizzate e dell’ulteriore fabbisogno rappresentato dalle ASP, previa attività del tavolo tecnico e valutazioni epidemiologiche. La circolare n. 4/2015 aveva ritenuto adeguata e compatibile con le risorse disponibili l’offerta già accreditata; la Regione poteva applicare tali criteri anche alla domanda in esame, e l’ASP di Messina aveva segnalato capacità produttiva residua presso strutture accreditate. Il Collegio ha ribadito che l’accreditamento, diversamente dall’autorizzazione all’esercizio, è subordinato anche alla funzionalità rispetto alla programmazione regionale e alla ricognizione del fabbisogno, e che la Regione conserva discrezionalità nella programmazione sanitaria e finanziaria. Ha inoltre richiamato la distinzione fra autorizzazione, accreditamento e successiva contrattualizzazione: l’accreditamento non comporta automaticamente la stipula di accordi contrattuali. La censura di disparità di trattamento non è stata accolta, perché l’allegazione di accreditamenti di altri centri era generica e non consentiva una comparazione. È stato escluso anche il principio di non contestazione: esso riguarda fatti storici specificamente allegati e non supplisce alla carente allegazione dei fatti costitutivi della pretesa. Il motivo relativo alla Convenzione sui diritti delle persone con disabilità è stato respinto, non ravvisandosi contrasto tra il sistema regionale e la tutela dell’accesso non discriminatorio alla salute. È stata infine respinta la censura di omessa pronuncia sull’istanza istruttoria: non basta la mancanza di una statuizione espressa a configurare tale vizio e la documentazione richiesta era irrilevante ai fini della decisione. Spese a carico della società appellante, liquidate in euro 3.000,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 8-quater, comma 1, d.lgs. 502/1992

  Il procedimento di accreditamento non può dirsi concluso positivamente se non con la valutazione finale che tenga conto anche della ricognizione del fabbisogno regionale.

  L’accreditamento richiede, oltre al possesso dei requisiti tecnici e qualitativi, la verifica della funzionalità della struttura rispetto alla programmazione regionale e al fabbisogno assistenziale.

• art. 1, comma 796, lett. u), primo periodo, legge 296/2006

  le regioni provvedono ad adottare provvedimenti finalizzati a garantire che, a decorrere dal 1° gennaio 2008, non possano essere concessi nuovi accreditamenti, ai sensi dell'articolo 8-quater del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni, in assenza di un provvedimento regionale di ricognizione e conseguente determinazione, ai sensi del comma 8 del medesimo articolo 8-quater del decreto legislativo n. 502 del 1992

  La concessione di nuovi accreditamenti presuppone una ricognizione regionale e la conseguente determinazione del fabbisogno secondo la disciplina dell’art. 8-quater.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  Né può trovare applicazione, nel caso in esame, il principio di non contestazione ex art. 64, comma 2, c.p.a., sia perché esso riguarda i fatti storici nella loro esistenza (Cons. Stato, sez. II, 13 marzo 2025, n. 2159), sia perché l’onere di contestazione gravante sulla parte resistente deve essere coordinato con quello di allegazione dei fatti di causa che incombe sul ricorrente, sicché la mancata allegazione puntuale dei fatti costitutivi, modificativi o estintivi rispetto ai quali opera il principio di non contestazione esonera la parte resistente, che abbia genericamente negato il fatto altrettanto genericamente allegato, dall'onere di una contestazione circostanziata perché ciò equivarrebbe a ribaltare su quest’ultima parte resistente l'onere di allegare il fatto costitutivo dell'avversa pretesa.

  La non contestazione opera sui fatti storici puntualmente allegati; non supplisce alla mancata specificazione, da parte del ricorrente, dei fatti costitutivi della propria pretesa.

Massime di principio

• L’accreditamento istituzionale di una struttura sanitaria privata non discende automaticamente dal possesso dell’autorizzazione all’esercizio o dei requisiti tecnici: richiede anche una valutazione di funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale, alla ricognizione del fabbisogno assistenziale e alla compatibilità con le risorse organizzative e finanziarie disponibili.
• La determinazione del fabbisogno territoriale e la programmazione della spesa sanitaria costituiscono presupposti propedeutici alla valutazione delle domande di accreditamento; l’amministrazione può fondare la decisione su una programmazione e su un’istruttoria generali, purché siano basate sui dati delle prestazioni e del fabbisogno acquisiti dalle aziende sanitarie e sulla relativa valutazione tecnica.
• Autorizzazione all’esercizio, accreditamento istituzionale e contrattualizzazione sono fasi distinte: l’autorizzazione consente l’esercizio dell’attività, l’accreditamento abilita a operare per conto del servizio sanitario alle condizioni previste dalla programmazione regionale, mentre la contrattualizzazione individua le prestazioni acquistate e remunerate dal servizio sanitario.
• Il principio di non contestazione riguarda fatti storici specificamente allegati e deve essere coordinato con l’onere di allegazione del ricorrente; la contestazione genericamente formulata non impone alla controparte di ricostruire o allegare i fatti costitutivi della pretesa avversaria.
• Il vizio di omessa pronuncia non ricorre per la sola assenza di una statuizione espressa su un’istanza istruttoria quando l’incombente richiesto è irrilevante ai fini della decisione.

Come è indicizzato