Sentenza n. 12/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

L'impresa seconda classificata ha impugnato l'aggiudicazione e gli atti della procedura, chiedendo l'esclusione dell'aggiudicataria, la riassegnazione della gara, il subentro nel contratto o, in subordine, il risarcimento per equivalente. Con il primo motivo ha dedotto la violazione della lex specialis e dell'Allegato 3 al capitolato, sostenendo che l'aggiudicataria avesse offerto Grana Padano in luogo del Parmigiano Reggiano previsto per la preparazione dei primi piatti. Con il secondo motivo ha contestato il punteggio attribuito per il criterio relativo ai prodotti a filiera corta o a chilometro zero, sostenendo che il quantitativo di Grana Padano dichiarato fosse sovrastimato rispetto al fabbisogno e avesse determinato un punteggio premiale indebito. Con il terzo motivo ha dedotto l'inattendibilità dell'offerta economica migliorativa relativa ai prodotti biologici e a filiera corta, nonché la violazione dell'art. 70, comma 4, del d.lgs. 36/2023 e della lex specialis. Con il quarto motivo ha contestato il giudizio di non anomalia, sostenendo l'insostenibilità del Piano economico-finanziario e l'insufficienza dei costi indicati per le derrate alimentari. Con i motivi aggiunti ha dedotto, tra l'altro, che l'aggiudicataria non avesse indicato nel PEF e nell'offerta i costi della manodopera relativi ai lavori e all'installazione delle attrezzature, che l'offerta fosse indeterminata e contraddittoria, che mancasse la qualificazione SOA e che la lex specialis fosse illegittima nella parte in cui consentiva l'equiparazione tra Parmigiano Reggiano e Grana Padano. L'aggiudicataria ha proposto ricorso incidentale escludente, sostenendo che la ricorrente avrebbe omesso di indicare i costi della manodopera e il CCNL relativi alle prestazioni secondarie di lavori e installazione delle attrezzature.

La decisione

Il TAR ha esaminato prioritariamente il ricorso principale, rilevando che, quando ricorso principale e incidentale mirano entrambi all'esclusione dell'altra concorrente, il ricorso principale conserva l'interesse strumentale alla rinnovazione della gara e deve essere esaminato per primo. Il primo motivo è stato respinto perché l'Allegato 1 al capitolato equiparava espressamente Grana Padano e Parmigiano Reggiano tra i prodotti lattiero-caseari utilizzabili anche da grattugia; l'Allegato 3 riguardava le grammature e gli scarti, non le caratteristiche qualitative delle derrate. L'indicazione del Grana Padano non costituiva quindi difformità dall'offerta richiesta. È stato respinto anche il secondo motivo: il punteggio per i prodotti a filiera corta era legittimo, poiché il Grana Padano rientrava nell'equivalenza prevista dalla lex specialis e poteva essere utilizzato anche come ingrediente dei primi piatti. Il calcolo della ricorrente sul quantitativo massimo ammissibile muoveva da un presupposto errato e da una percentuale di scarto non conforme agli atti di gara. Le censure terza e quarta, relative all'attendibilità dell'offerta e al giudizio di anomalia, sono state respinte. Il PEF predisposto dalla stazione appaltante aveva natura orientativa e non vincolante; l'aggiudicataria aveva fornito giustificazioni sulle economie di scala, sugli acquisti, sul personale, sui trasporti e sulle spese generali, ritenute attendibili dal RUP. Il sindacato giudiziale sulla verifica di anomalia è estrinseco e non consente la sostituzione del giudizio tecnico dell'amministrazione, in assenza di manifesta irragionevolezza o travisamento. Anche un utile modesto è compatibile con la congruità dell'offerta. Il quinto motivo aggiunto è stato dichiarato irricevibile perché fondato su documenti già conosciuti dalla ricorrente al momento del ricorso principale; in ogni caso, il codice CPV indicato nel DGUE riguardava l'esecuzione dei lavori e non soltanto servizi di manutenzione e riparazione. Il sesto motivo aggiunto è stato dichiarato irricevibile per tardività e comunque infondato, poiché la concessione aveva come prestazione principale il servizio di ristorazione, mentre i lavori avevano valore inferiore alla soglia di 150.000 euro prevista per la qualificazione SOA. Il settimo motivo è stato respinto per le stesse ragioni relative all'equivalenza tra i due formaggi e alla chiarezza della lex specialis. Il ricorso principale e i motivi aggiunti sono stati quindi rigettati. Il ricorso incidentale è stato dichiarato improcedibile per carenza di interesse, poiché il suo eventuale accoglimento non avrebbe procurato alcuna utilità all'aggiudicataria dopo il rigetto del ricorso principale. La ricorrente è stata condannata a rimborsare le spese di lite al Comune e all'aggiudicataria, liquidate in euro 15.000 per ciascuna parte, oltre oneri e accessori.

Norme richiamate

• art. 36, comma 1, d.lgs. 36/2023

  La mancata pubblicazione immediata della documentazione di gara ha determinato la richiesta di accesso della concorrente, ma non ha inciso sull'esito del giudizio.

• art. 70, comma 4, d.lgs. 36/2023

  Invocato dalla ricorrente in relazione alla pretesa inattendibilità e irregolarità dell'offerta; la censura è stata respinta.

• art. 95 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente in relazione all'attribuzione dei punteggi e alle dichiarazioni dell'aggiudicataria; il motivo è stato respinto.

• art. 98 d.lgs. 36/2023

  Richiamato per contestare dichiarazioni ritenute non veritiere o fuorvianti nell'offerta tecnica; il TAR non ha ravvisato violazioni rilevanti.

• art. 100, comma 4, d.lgs. 36/2023

  “nelle procedure di aggiudicazione di appalti di lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro le stazioni appaltanti richiedono che gli operatori economici siano qualificati”

  La qualificazione SOA è richiesta per procedure di aggiudicazione di appalti di lavori pari o superiori a 150.000 euro; la soglia non era raggiunta dalle prestazioni di lavori secondarie della concessione.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  “nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera”

  La disposizione è stata invocata nel ricorso incidentale per sostenere l'esclusione della ricorrente; il ricorso incidentale è stato dichiarato improcedibile senza esame definitivo della censura.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  “Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell'articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa”

  La verifica di anomalia riguarda l'affidabilità complessiva dell'offerta e non una ricerca sanzionatoria di errori nelle singole voci; il giudizio amministrativo è soggetto a sindacato estrinseco, limitato alla manifesta irragionevolezza o al travisamento.

• art. 120, comma 2, c.p.a.

  I motivi aggiunti fondati su documenti già conosciuti dalla parte devono essere proposti entro il termine decadenziale speciale; le censure proposte oltre tale termine sono irricevibili.

• art. 122 c.p.a.

  Richiamato per la domanda di dichiarazione di inefficacia del contratto e di subentro; la domanda non è stata accolta per il rigetto dell'impugnazione dell'aggiudicazione.

• art. 124 c.p.a.

  Richiamato per la domanda di subentro o di risarcimento per equivalente; non trova applicazione concreta dopo il rigetto del ricorso principale.

• art. 1362 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere un'interpretazione letterale della lex specialis; il TAR ha invece valorizzato il tenore complessivo degli allegati e l'equivalenza espressamente prevista.

• art. 42, par. 6, direttiva 2014/24/UE

  Indicato quale fonte europea del principio di equivalenza delle specifiche tecniche, volto a evitare restrizioni ingiustificate della concorrenza.

Massime di principio

• Quando la lex specialis individua espressamente due prodotti come equivalenti nelle specifiche qualitative, l'offerta di uno dei due prodotti non può essere esclusa per il solo fatto che un altro allegato utilizzi prevalentemente il nome dell'altro prodotto, salvo che la documentazione di gara stabilisca in modo inequivoco una diversa e specifica limitazione d'uso.
• Il principio di equivalenza delle specifiche tecniche permea la disciplina dell'evidenza pubblica e impone di interpretare le prescrizioni tecniche in modo da evitare restrizioni ingiustificate della concorrenza, favorendo la partecipazione e il confronto tra prodotti tecnicamente equivalenti.
• Il giudizio di anomalia è volto a verificare l'affidabilità complessiva, la sostenibilità e la realizzabilità dell'offerta, non a sanzionare ogni scostamento delle singole voci rispetto alle stime della stazione appaltante; il giudice può sindacarlo soltanto in presenza di manifesta irragionevolezza, contraddittorietà o travisamento.
• Il PEF predisposto dalla stazione appaltante come modello o stima di massima non vincola i concorrenti nella composizione dei costi, se la lex specialis non impone espressamente la conformità dell'offerta a quel modello e l'offerta dimostra comunque l'equilibrio economico della gestione.
• Nel rito appalti, quando ricorso principale e ricorso incidentale mirano reciprocamente all'esclusione delle concorrenti, il ricorso principale deve essere esaminato prioritariamente, poiché il suo rigetto può rendere improcedibile il ricorso incidentale, mentre l'accoglimento di quest'ultimo non elimina necessariamente l'interesse strumentale alla rinnovazione della gara.
• I motivi aggiunti sono irricevibili quando introducono censure fondate su documenti già nella disponibilità del ricorrente al momento del ricorso principale e vengono notificati oltre il termine decadenziale previsto dal rito speciale degli appalti.

Come è indicizzato