Sentenza n. 504/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, ammessa alla gara e risultata con il massimo punteggio tecnico insieme all’aggiudicataria, è stata esclusa dopo la verifica degli oneri aziendali per la sicurezza, ritenuti estremamente contenuti. L’amministrazione ha contestato, in particolare, la sottostima dei costi per dispositivi di protezione individuale, sorveglianza sanitaria, formazione e aggiornamenti, Documento di valutazione dei rischi e fondo rischi. La ricorrente ha dedotto: 1) erronea applicazione del Protocollo ITACA, poiché la stazione appaltante avrebbe calcolato la soglia di congruità sull’importo a base di gara anziché sull’importo offerto; 2) violazione dei principi di collaborazione e buona fede per la mancata attivazione di un’ulteriore fase di contraddittorio prevista come possibile dal capitolato; 3) eccesso di potere per motivazione arbitraria o illogica, difetto di istruttoria e travisamento, anche quanto alla qualificazione del rischio nel settore della ristorazione e all’assenza di dati oggettivi o indagini di mercato; 4) ulteriore difetto di istruttoria, sostenendo che alcune voci sottostimate sarebbero state compensate da un fondo rischi e che la documentazione prodotta in giudizio avrebbe dimostrato la congruità complessiva dell’importo. La controinteressata e la stazione appaltante hanno eccepito la natura plurimotivata dell’esclusione, la discrezionalità tecnica della verifica di anomalia, la natura meramente orientativa dei parametri ITACA, la sufficienza del contraddittorio svolto e l’inammissibilità delle rielaborazioni economiche prodotte soltanto in giudizio.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha rilevato che la verifica dell’anomalia, e in particolare degli oneri aziendali per la sicurezza, costituisce espressione di ampia discrezionalità tecnica, sindacabile soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti o errore di diritto, senza sostituzione del giudice alla stazione appaltante. Il giudizio deve essere globale e sintetico, pur potendo fondarsi sull’analisi delle singole voci di costo. Il primo motivo è stato respinto perché i parametri del Protocollo ITACA non erano stati recepiti dalla lex specialis come criterio vincolante, ma utilizzati come riferimento orientativo; anche l’eventuale errore nella scelta della base di calcolo non sarebbe stato decisivo, poiché l’esclusione si fondava autonomamente sull’analisi concreta delle sottostime relative a DPI, formazione, sorveglianza sanitaria, DVR e fondo rischi. È stata respinta anche la censura sul contraddittorio: il subprocedimento di verifica dell’anomalia è sostanzialmente monofasico e un’ulteriore richiesta di chiarimenti costituisce una facoltà, non un obbligo, quando l’amministrazione abbia già individuato puntualmente le criticità e valutato le giustificazioni. Le ulteriori doglianze sono state ritenute infondate, poiché la motivazione dell’esclusione è risultata coerente, analitica e non manifestamente illogica. Il TAR ha inoltre escluso la possibilità di rielaborare in giudizio le giustificazioni economiche o rimodulare le singole voci degli oneri di sicurezza, elementi costitutivi autonomi e immodificabili dell’offerta: la valutazione deve compiersi sulla base degli elementi conoscibili e delle giustificazioni tempestivamente fornite alla data del provvedimento. La ricorrente è stata condannata alle spese, liquidate in complessivi 4.000 euro, 2.000 euro per ciascuna delle parti resistenti.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La norma demanda alla stazione appaltante l’individuazione degli elementi specifici ai fini dell’avvio e dello svolgimento della verifica dell’anomalia dell’offerta.

  La disposizione valorizza la discrezionalità amministrativa e tecnica della stazione appaltante nell’individuazione e nella valutazione delle offerte anormalmente basse, nel rispetto dei criteri indicati dalla lex specialis.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Rileva quale base normativa per l’indicazione degli oneri aziendali relativi alla salute e sicurezza sul lavoro, la cui congruità può essere verificata dalla stazione appaltante.

• art. 64, comma 1, c.p.a.

  Il ricorrente deve fornire elementi probatori specifici idonei a dimostrare la manifesta erroneità della valutazione tecnica dell’amministrazione.

  L’onere probatorio grava sul ricorrente che contesti una valutazione tecnico-discrezionale e non può essere assolto mediante la mera prospettazione di una diversa lettura dei dati economici.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice non può pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati.

  La disposizione impedisce al giudice di sostituire la propria valutazione a quella amministrativa e di esaminare, come autonomamente rilevanti, giustificazioni economiche rielaborate soltanto in giudizio.

• art. 120 c.p.a.

  È richiamato quale disciplina processuale applicabile al rito in materia di procedure di affidamento.

Massime di principio

• La verifica dell’anomalia dell’offerta, inclusa la congruità degli oneri aziendali per la salute e sicurezza, costituisce espressione di ampia discrezionalità tecnica della stazione appaltante ed è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti o errore di diritto, senza sostituzione della valutazione giudiziale a quella amministrativa.
• Il giudizio di anomalia ha natura globale e sintetica: il superamento di una soglia parametrica o convenzionale non impedisce alla stazione appaltante di verificare concretamente se l’importo dichiarato sia idoneo a coprire tutti gli obblighi normativi e contrattuali, compresi gli oneri per DPI, formazione, sorveglianza sanitaria e DVR.
• I parametri tecnici contenuti nel Protocollo ITACA, ove non recepiti dalla lex specialis come criteri vincolanti, hanno valore meramente orientativo e non determinano automaticamente l’esito della verifica di congruità.
• Nel subprocedimento di verifica dell’anomalia il contraddittorio è sostanzialmente monofasico; una richiesta ulteriore di chiarimenti costituisce una facoltà dell’amministrazione e non un obbligo generalizzato, quando le criticità siano state puntualmente indicate e le giustificazioni siano state esaminate.
• Gli oneri aziendali per la sicurezza costituiscono elementi autonomi e immodificabili dell’offerta; non è consentito all’operatore escluso rielaborare o rimodulare in giudizio le relative giustificazioni, anche a parità dell’importo complessivo, perché ciò violerebbe la par condicio e investirebbe il giudice di una valutazione su elementi non previamente sottoposti alla stazione appaltante.

Come è indicizzato