Sentenza n. 694/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

I ricorrenti, proprietari di un terreno classificato F2z, destinato dal PUC a spazi pubblici per verde attrezzato, giardini pubblici e impianti per il gioco e lo sport, hanno chiesto la riclassificazione urbanistica dell'area sostenendo che il vincolo fosse sostanzialmente espropriativo e fosse ormai decaduto per decorso del termine quinquennale. Hanno dedotto che, dopo la scadenza degli API approvati per il triennio 2013-2015, l'art. 113 delle NTA avrebbe impedito ai privati di realizzare le funzioni pubbliche, rimettendone l'attuazione alla sola iniziativa pubblica e svuotando il diritto dominicale. Hanno inoltre richiamato la ritipizzazione di un'area confinante quale elemento di contraddittorietà dell'azione amministrativa. Con il primo ricorso per motivi aggiunti hanno censurato la contraddittorietà tra il diniego di ritipizzazione e una successiva nota comunale che negava la necessità degli API in ragione della loro abrogazione legislativa. Con il ricorso n. 2587/2024 hanno inizialmente agito contro il silenzio serbato sull'istanza volta all'approvazione di un API; tale domanda è stata dichiarata improcedibile con precedente sentenza non definitiva per sopravvenuta carenza di interesse. Con i successivi motivi aggiunti hanno impugnato il diniego comunale fondato sull'abrogazione della disciplina degli API e, infine, la deliberazione della Giunta comunale n. 321/2024, sostenendo che il PUC vigente dovesse continuare a essere attuato tramite API e che, in loro assenza, le previsioni urbanistiche non fossero concretamente utilizzabili.

La decisione

I giudizi sono stati riuniti per connessione soggettiva e oggettiva. Il TAR ha respinto il ricorso contro il diniego di ritipizzazione, ritenendo legittima la qualificazione della destinazione F2z come vincolo conformativo e non espropriativo. La destinazione urbanistica, riferita a funzioni pubbliche realizzabili anche da privati o mediante iniziativa pubblico-privata, non comporta necessariamente l'espropriazione del bene e non è quindi soggetta a decadenza quinquennale né determina un obbligo comunale di ritipizzazione. Gli API, equiparati ai programmi pluriennali di attuazione, hanno funzione di pianificazione temporale e procedurale delle previsioni del PUC, senza attribuire loro la capacità di imprimere o modificare la destinazione urbanistica. Anche l'eventuale subordinazione dell'attività alla formazione di uno strumento attuativo costituisce una condizione procedurale all'edificabilità, non un vincolo espropriativo. Il TAR ha altresì respinto l'impugnazione della nota comunale n. 62380/2024, ritenendo che, a seguito dell'abrogazione dell'art. 25 della l.r. Campania n. 16/2004, gli API non costituiscano più uno strumento necessario di attuazione delle destinazioni del PUC; non può quindi pretendersi l'approvazione di un API sulla base del solo fatto che il PUC sia ancora vigente. La deliberazione di Giunta n. 321/2024 è stata dichiarata inammissibilmente impugnata perché atto di mero indirizzo, privo di immediata lesività; inoltre, essa appariva favorevole ai proprietari, consentendo l'attuazione delle funzioni pubbliche mediante titoli abilitativi assistiti da convenzione. I ricorrenti sono stati condannati a rifondere al Comune le spese di lite, liquidate in euro 3.000 oltre accessori; nulla è stato disposto quanto alle amministrazioni non costituite.

Norme richiamate

• art. 113 NTA del PUC del Comune di Benevento

  Per le aree F1z, F2z, F3 ... è ammesso la realizzazione da parte dei privati delle funzioni pubbliche previste dal PUC e dagli API ... In caso di mancata inclusione delle opere pubbliche negli API, le aree rispettive continuano ad essere attuate attraverso iniziativa pubblica e l'acquisizione anche secondo le modalità dei predetti articoli 31, 32, 33, 34.

  La disposizione non trasforma la destinazione F2z in un vincolo espropriativo: la realizzabilità delle funzioni pubbliche anche mediante iniziativa privata o pubblico-privata conferma la natura conformativa della previsione.

• art. 25 l.r. Campania n. 16/2004

  Con delibera di Consiglio comunale è adottata, in conformità alle previsioni del Puc e senza modificarne i contenuti, la disciplina degli interventi ... da realizzare nell'arco temporale di tre anni.

  Gli API disciplinavano temporalmente e proceduralmente l'attuazione degli interventi, senza modificare le destinazioni urbanistiche del PUC; la loro abrogazione esclude che costituiscano ancora uno strumento necessario di attuazione.

• art. 13 l. n. 10/1977

  Il programma pluriennale di attuazione, cui gli API sono equiparati, costituisce uno strumento di pianificazione temporale delle prescrizioni urbanistiche già contenute nello strumento generale.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Il ricorso contro il silenzio-inadempimento è stato dichiarato improcedibile con precedente sentenza non definitiva per sopravvenuta carenza di interesse, a seguito della sopravvenuta risposta dell'amministrazione.

Massime di principio

• Una destinazione urbanistica a verde pubblico, giardini, parcheggi, impianti sportivi o altre attrezzature e servizi non integra un vincolo espropriativo quando la relativa funzione sia realizzabile anche mediante iniziativa privata o pubblico-privata, eventualmente attraverso convenzionamento; in tal caso il vincolo è conformativo, non decade per il decorso del quinquennio e non sorge un obbligo di ritipizzazione a carico dell'amministrazione.
• La natura conformativa o espropriativa di un vincolo urbanistico dipende dai suoi requisiti oggettivi e dalla struttura della previsione, non dalla denominazione dello strumento urbanistico: è conformativo il vincolo riferito a una generalità di beni e soggetti nell'ambito della zonizzazione, mentre è espropriativo quello riferito a beni determinati per la localizzazione di un'opera pubblica incompatibile con la proprietà privata.
• Gli atti di programmazione degli interventi, equiparati ai programmi pluriennali di attuazione, hanno funzione di pianificazione temporale e di coordinamento dell'attuazione delle previsioni urbanistiche generali, ma non imprimono né modificano le destinazioni urbanistiche stabilite dal PUC.
• La previsione di uno strumento attuativo o programmatorio quale condizione per l'edificabilità o per l'attuazione di una destinazione urbanistica costituisce, di regola, una condizione procedurale o strumentale e non determina, per ciò solo, un vincolo espropriativo.
• Quando la fonte legislativa regionale abroga lo strumento di attuazione previsto dalla disciplina previgente, la perdurante vigenza del piano urbanistico generale non consente di imporre all'amministrazione l'approvazione dello strumento abrogato; l'attuazione delle funzioni previste dal piano può essere disciplinata attraverso strumenti alternativi previsti dall'ordinamento, come titoli abilitativi accompagnati da convenzioni.
• Un atto comunale qualificabile come mero indirizzo operativo, privo di immediata capacità lesiva e volto a consentire modalità di attuazione delle previsioni urbanistiche, non è autonomamente impugnabile; difetta inoltre l'interesse a ricorrere quando l'atto non pregiudica ma amplia le possibilità di utilizzazione del bene.

Come è indicizzato