Sentenza n. 3071/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'Autorità aveva contestato alla società, quale fornitore dei servizi di media audiovisivi relativi a due distinte reti televisive nazionali, la trasmissione di puntate di un programma televisivo, in fascia oraria per tutti e, per una delle reti, anche in fascia protetta, caratterizzate da turpiloquio, scurrilità, linguaggio aggressivo con riferimenti razzisti e sessisti e comportamenti di bullismo, ritenuti idonei a nuocere ai minori. All'esito dei procedimenti erano state irrogate due sanzioni amministrative pecuniarie di 62.500 euro ciascuna. Il TAR aveva accolto il ricorso della società ritenendo illegittima la proroga del termine di conclusione dei procedimenti, perché le delibere finali non avrebbero esplicitato adeguatamente oggetto e necessità degli approfondimenti istruttori. L'Autorità ha appellato deducendo violazione dell'art. 11 del Regolamento sanzioni, difetto di istruttoria e motivazione, erroneità dei presupposti e travisamento. La società appellata ha riproposto i motivi assorbiti: violazione dell'art. 8 l. n. 689/1981 e dei criteri sulla quantificazione delle sanzioni, violazione della disciplina del TUSMAR e manifesta illogicità della motivazione, nonché violazione del principio del ne bis in idem per l'irrogazione di due sanzioni in relazione a una condotta asseritamente unitaria.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado. Quanto alla proroga, ha affermato che essa costituisce un atto endoprocedimentale privo di immediata efficacia esterna e non richiede, come tale, una specifica motivazione ai sensi dell'art. 3 l. n. 241/1990. Le ragioni del superamento del termine massimo devono però risultare dal provvedimento sanzionatorio finale o essere ricavabili per relationem dagli atti della sequenza procedimentale. Nel caso concreto, le delibere finali richiamavano la riunione della Commissione servizi e prodotti del 13 novembre 2018; la documentazione acquisita in appello ha dimostrato che la proroga era stata disposta per approfondire l'applicabilità del cumulo giuridico e la quantificazione delle sanzioni, anche mediante il parere del Servizio giuridico. Non vi è stata quindi integrazione postuma della motivazione e l'art. 11 del Regolamento sanzioni è stato rispettato. Sono stati poi respinti i motivi riproposti dalla società. Non sussiste violazione del ne bis in idem, perché le trasmissioni sulle due reti sono avvenute in giorni, orari e contesti di programmazione diversi, integrando condotte materiali distinte; l'identità o somiglianza di alcune scene non basta a configurare l'identità dei fatti materiali. È stata ritenuta legittima anche l'applicazione del cumulo giuridico: le violazioni riferite a ciascuna rete erano riconducibili a un unico comportamento commissivo nell'ambito del relativo palinsesto e potevano essere sanzionate con due distinti provvedimenti nei confronti dello stesso soggetto giuridico. I due servizi audiovisivi conservano autonomia giuridica e funzionale, poiché operano mediante palinsesti distinti e raggiungono pubblici differenti. Inoltre, ciascuna sanzione di 62.500 euro non superava il triplo del minimo edittale di 25.000 euro. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 11 Regolamento di procedura in materia di sanzioni amministrative e impegni, allegato A alla delibera AGCOM n. 410/14/CONS

  Nei casi in cui ritenga necessari ulteriori approfondimenti istruttori ovvero ritenga di dover acquisire il parere del Servizio giuridico, l’organo collegiale trasmette gli atti all’unità organizzativa specificando la natura e il tipo di approfondimenti da svolgere.

  La proroga del termine di conclusione è legittima quando sia disposta dall'organo collegiale per effettivi approfondimenti istruttori o per l'acquisizione del parere del Servizio giuridico; le ragioni devono risultare dal provvedimento finale o dagli atti del procedimento richiamati per relationem.

• art. 6 Regolamento di procedura in materia di sanzioni amministrative e impegni, allegato A alla delibera AGCOM n. 410/14/CONS

  Il termine di conclusione del procedimento sanzionatorio può essere prorogato nei casi e secondo le modalità previste dall'art. 11 del Regolamento.

• art. 3 l. 241/1990

  Gli atti endoprocedimentali privi di immediata efficacia esterna, quale la proroga del termine procedimentale, non necessitano di una specifica motivazione; le ragioni della proroga devono tuttavia essere conoscibili attraverso il provvedimento finale o gli atti procedimentali richiamati.

• art. 8 l. 689/1981

  Salvo che sia diversamente stabilito dalla legge, chi con un'azione od omissione viola diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative o commette più violazioni della stessa disposizione, soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave aumentata fino al triplo.

  Il cumulo giuridico è applicabile quando più violazioni siano riconducibili a un'unica azione; l'aumento non può superare il triplo della sanzione più grave. Nel caso concreto, l'importo di 62.500 euro, pari a due volte e mezzo il minimo edittale di 25.000 euro, rientra nel limite massimo.

• art. 11 l. 689/1981

  I criteri di gravità della violazione, opera svolta per eliminare o attenuare le conseguenze, personalità dell'autore e condizioni economiche sono rilevanti per la quantificazione della sanzione amministrativa.

• art. 34, commi 2, 6 e 7, d.lgs. 177/2005

  La disciplina tutela i minori rispetto ai contenuti dei servizi di media audiovisivi trasmessi nelle fasce orarie individuate dalla normativa.

• art. 35, comma 2, d.lgs. 177/2005

  Prevede il minimo edittale di 25.000 euro applicato come base per la quantificazione delle sanzioni.

• art. 2, comma 1, lett. a), b) e l), d.lgs. 177/2005

  Le definizioni di servizio di media audiovisivo, fornitore di servizi di media ed emittente confermano che ciascun servizio audiovisivo conserva autonomia giuridica e funzionale anche quando sia imputabile al medesimo soggetto.

• art. 50 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Il ne bis in idem richiede l'identità dei fatti materiali, intesi come insieme di condotte e circostanze concrete inscindibilmente collegate; non sono sufficienti analogie o affinità.

• art. 4 Protocollo n. 7 CEDU

  Concorre a vietare una seconda procedura o sanzione per i medesimi fatti, secondo il criterio dell'identità materiale della condotta.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente alla parte appellata di riproporre i motivi non esaminati o assorbiti dalla sentenza di primo grado.

Massime di principio

• La proroga del termine di conclusione di un procedimento sanzionatorio, in quanto atto endoprocedimentale privo di immediata efficacia esterna, non richiede una motivazione autonoma ai sensi dell'art. 3 l. 241/1990; tuttavia, le ragioni della proroga devono risultare dal provvedimento finale oppure essere ricavabili per relationem dagli atti della sequenza procedimentale.
• Quando il superamento del termine procedimentale è giustificato da approfondimenti istruttori, il giudice deve verificare l'effettiva sussistenza di tali esigenze attraverso l'esame complessivo del provvedimento finale e degli atti procedimentali richiamati, senza limitarsi al contenuto formale della comunicazione di proroga.
• Non costituisce integrazione postuma della motivazione il richiamo, contenuto nel provvedimento finale, agli atti procedimentali dai quali risultino l'oggetto e la finalità degli approfondimenti che hanno giustificato la proroga.
• Ai fini del divieto di ne bis in idem, l'idem factum richiede l'identità rigorosa dei fatti materiali, ossia di condotte e circostanze concrete inscindibilmente collegate; la trasmissione di contenuti analoghi in giorni, orari, palinsesti o servizi audiovisivi distinti integra fatti materialmente diversi.
• Nell'applicazione del cumulo giuridico ex art. 8 l. 689/1981, più violazioni possono essere considerate un'unica condotta quando siano preordinate a un unico obiettivo o effetto, nell'ambito di un'unica sequenza temporale; servizi audiovisivi distinti, con palinsesti e pubblici differenti, conservano autonomia giuridica e funzionale anche se imputabili allo stesso soggetto.
• L'aumento previsto dal cumulo giuridico non può superare il triplo della sanzione prevista per la violazione più grave; il limite va verificato con riferimento all'importo complessivo determinato per ciascun distinto ambito di violazioni riconducibile alla relativa condotta unitaria.

Come è indicizzato