Sentenza n. 250/2026 - Genova, Sezione 1

Esito

La controversia

L'Autorità ha impugnato la deliberazione comunale deducendo la violazione del diritto dell'Unione europea, in particolare degli artt. 49 e 56 TFUE e dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, nonché della normativa nazionale e dei principi concorrenziali. È stata contestata, anzitutto, l'applicazione della versione originaria dell'art. 3 l. n. 118/2022, già modificata e abrogata dalla l. n. 14/2023 al momento dell'adozione della delibera. È stata inoltre dedotta l'illegittimità della proroga perché generalizzata e adottata in assenza di una gara già indetta: la proroga tecnica sarebbe stata ammissibile soltanto per il tempo strettamente necessario a concludere una procedura selettiva già avviata e non per rinviare a un momento futuro e incerto l'indizione della gara. Sono stati altresì denunciati eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà, irragionevolezza, parzialità e sproporzione, contestando che l'incertezza normativa, la necessità di una ricognizione delle concessioni e l'esigenza di continuità gestionale potessero giustificare il mancato avvio delle procedure selettive. Nel corso del giudizio i resistenti hanno eccepito il difetto di ius postulandi, l'improcedibilità per cessazione degli effetti della proroga e il superamento dell'atto per effetto di successive proroghe e dell'indizione della gara. È stato inoltre chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE ai sensi dell'art. 267, par. 2, TFUE.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari e accolto il ricorso. Ha ritenuto valido il patrocinio dell'Autorità da parte di avvocati del libero foro, poiché nel caso concreto ricorrevano ragioni eccezionali connesse al conflitto tra la posizione dell'Autorità, volta a sostenere il contrasto della normativa interna con il diritto UE, e il ruolo istituzionale dell'Avvocatura dello Stato nella difesa della conformità del diritto interno davanti alle Corti sovranazionali. L'interesse a ricorrere è stato ritenuto persistente anche dopo la cessazione degli effetti della proroga impugnata, l'adozione di successive proroghe e l'avvio della gara: l'Autorità agisce per ottenere una pronuncia di accertamento dell'illegittimità con funzione di indirizzo dell'attività amministrativa e di tutela effettiva della concorrenza, evitando il fenomeno delle proroghe a catena. Nel merito, il TAR ha dichiarato illegittima la delibera perché fondata su una versione dell'art. 3 l. n. 118/2022 già abrogata e, comunque, perché disponeva una proroga generalizzata in assenza di una procedura selettiva già iniziata. Gli artt. 49 e 56 TFUE e l'art. 12 della direttiva servizi impongono la riassegnazione delle concessioni mediante procedure selettive aperte, trasparenti e imparziali; le norme interne incompatibili devono essere disapplicate dalla pubblica amministrazione e dal giudice nazionale. La proroga tecnica è ammissibile solo quando la gara sia già stata effettivamente bandita o avviata e sopravvengano difficoltà oggettive, non prevedibili al momento dell'indizione, che impediscano di concluderla tempestivamente. Non costituiscono giustificazione né l'incertezza normativa, né la necessità di effettuare la ricognizione delle concessioni, né l'esigenza di assicurare la continuità gestionale. Il TAR ha rigettato il rinvio pregiudiziale perché la norma oggetto del quesito era già abrogata e, comunque, mancava il presupposto della gara previamente indetta. Ha dichiarato illegittimi gli atti impugnati ai sensi degli artt. 34, comma 3, c.p.a. e 21-bis l. n. 287/1990, dettando coordinate conformative: il Comune deve concludere la gara entro giugno 2026, così da consentire l'assegnazione delle concessioni per la stagione estiva 2026; le concessioni prorogate in via generalizzata sono inefficaci e non legittimano l'ulteriore permanenza dei titolari sulle aree demaniali. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 21-bis l. n. 287/1990

  Legittima l'Autorità a impugnare gli atti lesivi della concorrenza e consente, anche dopo la cessazione degli effetti dell'atto, una pronuncia di accertamento dell'illegittimità con funzione di indirizzo dell'attività amministrativa.

• art. 34, commi 1, lett. c) ed e), e 3, c.p.a.

  Consente di dichiarare l'illegittimità dell'atto quando gli effetti siano cessati e di impartire le conseguenti coordinate conformative all'amministrazione.

• art. 49 TFUE

  Impone il rispetto della libertà di stabilimento e osta alle proroghe generalizzate delle concessioni demaniali suscettibili di interesse transfrontaliero.

• art. 56 TFUE

  Tutela la libera prestazione dei servizi e concorre a imporre l'assegnazione delle concessioni mediante procedure selettive aperte alla concorrenza.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Richiede procedure di selezione imparziali e trasparenti quando le autorizzazioni disponibili siano limitate per scarsità delle risorse naturali e impedisce il rinnovo automatico o la proroga generalizzata dei titoli.

• art. 3, commi 1 e 3, l. n. 118/2022

  In presenza di ragioni oggettive che impediscono la conclusione della procedura selettiva entro il 31 dicembre 2023, connesse, a titolo esemplificativo, alla pendenza di un contenzioso o a difficoltà oggettive legate all'espletamento della procedura stessa, l'autorità competente, con atto motivato, può differire il termine di scadenza delle concessioni in essere per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2024 ….

  La disposizione, nella versione applicata dal Comune, consente soltanto una proroga tecnica collegata a una procedura selettiva già effettivamente iniziata; non autorizza una proroga generalizzata finalizzata a rinviare l'indizione della gara.

• art. 1 l. n. 241/1990

  Richiama i principi dell'ordinamento europeo tra i criteri che devono informare l'azione amministrativa.

• art. 267, par. 2, TFUE

  Il rinvio pregiudiziale è stato escluso perché il quesito riguardava una disposizione già abrogata e, comunque, non era rilevante in assenza del presupposto della gara previamente indetta.

• art. 5 r.d. n. 1611/1933

  Consente la deroga al patrocinio obbligatorio dell'Avvocatura dello Stato in presenza di ragioni assolutamente eccezionali; il giudice ha individuato tali ragioni nel concreto conflitto tra le posizioni processuali.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  La questione della sanatoria della procura è stata esaminata, ma la validità del patrocinio è stata risolta sulla base dell'eccezionale possibilità di ricorrere al libero foro in caso di conflitto con l'Avvocatura dello Stato.

• art. 4, comma 7, l. n. 118/2022, come modificata dal d.l. n. 131/2024

  La previsione di una proroga tecnica nelle more della gara non può essere utilizzata per mantenere una proroga generalizzata incompatibile con il diritto UE.

Massime di principio

• Le concessioni demaniali marittime scadute devono essere riassegnate mediante procedure selettive aperte alla concorrenza, rispettose dei principi di pubblicità, trasparenza e imparzialità; le proroghe generalizzate dei titoli scaduti sono incompatibili con gli artt. 49 e 56 TFUE e con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE.
• La proroga tecnica di una concessione demaniale scaduta è ammissibile soltanto quando una procedura selettiva sia stata già effettivamente indetta o avviata e sopravvengano difficoltà oggettive, non prevedibili al momento dell'indizione, che rendano necessario il differimento per il tempo strettamente indispensabile alla conclusione della gara.
• La mera intenzione di indire una gara, la necessità di completare la ricognizione delle concessioni, l'incertezza del quadro normativo o l'esigenza di garantire la continuità gestionale non giustificano una proroga tecnica e non possono legittimare il rinvio dell'indizione della procedura selettiva.
• La pubblica amministrazione e il giudice nazionale devono disapplicare le norme interne incompatibili con il diritto dell'Unione; sono illegittimi i provvedimenti amministrativi che dispongono proroghe generalizzate sulla base di tali norme.
• Quando l'atto di proroga abbia cessato i propri effetti, l'autorità legittimata alla tutela della concorrenza conserva l'interesse a una pronuncia di accertamento dell'illegittimità con funzione di indirizzo dell'azione amministrativa, per evitare la reiterazione del vizio mediante proroghe successive.
• Il patrocinio di un'amministrazione da parte di un avvocato del libero foro può essere ritenuto legittimo anche in assenza della procedura ordinaria di deroga quando, in concreto, il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato determinerebbe un obiettivo e irragionevole conflitto, perché la stessa Avvocatura dovrebbe sostenere una posizione processuale opposta.

Come è indicizzato