Corte di giustizia, Sentenza C-225/19

Rifiuto di visto Schengen per obiezione di un altro Stato membro

La sentenza riguarda due rinvii pregiudiziali del Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, relativi al rifiuto di due domande di visto Schengen adottato dai Paesi Bassi a seguito dell'opposizione di altri Stati membri nell'ambito della consultazione preliminare prevista dal codice dei visti. La Corte interpreta l'articolo 32, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 810/2009 alla luce dell'articolo 47 della Carta.

Fatti e procedimento principale

Nella causa C-225/19, R.N.N.S., cittadino egiziano residente in Egitto e coniugato con una cittadina olandese, aveva chiesto un visto per visitare i suoceri nei Paesi Bassi. Il ministro olandese respingeva la domanda perché l'Ungheria, nel quadro della consultazione dell'articolo 22 del codice dei visti, si era opposta al rilascio del visto. Nella causa C-226/19, K.A., cittadina siriana residente in Arabia Saudita, aveva chiesto un visto per visitare i figli nei Paesi Bassi; anche in quel caso il rifiuto fu fondato sull'opposizione della Repubblica federale di Germania.

In entrambe le controversie la decisione fu notificata mediante il modulo uniforme di cui all'allegato VI, barrando soltanto la sesta casella relativa alla minaccia per l'ordine pubblico, la sicurezza interna, la salute pubblica o le relazioni internazionali, senza indicare l'identità dello Stato membro opponente né la motivazione concreta dell'opposizione. I ricorrenti contestavano di non poter esercitare un ricorso effettivo, poiché ignoti erano sia la ragione sostanziale dell'obiezione sia i rimedi disponibili nello Stato che l'aveva formulata.

Questioni sottoposte alla Corte

Il giudice del rinvio chiedeva, in sostanza:

• se il ricorso previsto dall'articolo 32, paragrafo 3, del codice dei visti soddisfi l'articolo 47 della Carta quando la decisione finale si limita a richiamare la formula standard della sesta casella del modulo uniforme;
• se la decisione debba specificare l'identità dello Stato membro che ha sollevato l'obiezione, il motivo specifico del rifiuto e, se del caso, il contenuto essenziale dell'obiezione;
• se debba essere indicata anche la via di ricorso disponibile nello Stato membro opponente;
• se il giudice dello Stato membro che ha adottato la decisione finale possa sindacare la legalità sostanziale dell'obiezione dell'altro Stato membro;
• se rilevi la possibilità di un ricorso nello Stato membro opponente e l'eventuale partecipazione di quest'ultimo come parte nel giudizio.

Normativa rilevante

La Corte richiama il sistema del codice dei visti, che armonizza le condizioni per il rilascio dei visti uniformi e consente il rifiuto in presenza di determinate condizioni tassative. Rilevano in particolare:

• l'articolo 21, paragrafo 3, lettera d), sulla verifica che il richiedente non costituisca una minaccia per l'ordine pubblico, la sicurezza interna, la salute pubblica o le relazioni internazionali;
• l'articolo 22, sulla consultazione preliminare delle autorità centrali degli altri Stati membri;
• l'articolo 25, sui visti con validità territoriale limitata;
• l'articolo 32, paragrafi 1, 2, 3 e 5, sul rifiuto del visto, sulla motivazione mediante modulo uniforme e sul diritto di ricorso;
• l'allegato VI, che contiene il modulo uniforme;
• l'articolo 47 della Carta, sul diritto a un ricorso effettivo.

La Corte ricorda inoltre che l'articolo 41 della Carta non si applica direttamente agli Stati membri, ma esprime un principio generale dell'Unione, cioè l'obbligo di motivazione delle decisioni amministrative, quando gli Stati membri attuano il diritto dell'Unione.

Ragionamento della Corte

La Corte osserva anzitutto che il codice dei visti istituisce un sistema armonizzato: gli Stati membri non possono introdurre motivi di rifiuto diversi da quelli previsti dal regolamento. Il motivo di rifiuto fondato sull'articolo 32, paragrafo 1, lettera a), punto vi), copre la minaccia per l'ordine pubblico, la sicurezza interna, la salute pubblica o le relazioni internazionali di uno qualunque degli Stati membri, non solo dello Stato che rilascia il visto.

Quanto alla motivazione, la Corte rileva che il modulo uniforme, nella sua versione applicabile ratione temporis, contiene una casella predefinita troppo generica. Tuttavia, proprio per rispettare l'articolo 47 della Carta, l'autorità nazionale competente deve completare il modulo nella rubrica "Osservazioni" indicando:

• l'identità dello Stato membro o degli Stati membri che si sono opposti al rilascio del visto;
• il motivo specifico di rifiuto tra quelli ricompresi nella disposizione;
• se del caso, il contenuto essenziale dei motivi dell'obiezione;
• l'autorità alla quale il richiedente può rivolgersi per conoscere i mezzi di ricorso disponibili nello Stato membro che ha formulato l'obiezione.

Sul controllo giurisdizionale, la Corte afferma che il ricorso ex articolo 32, paragrafo 3, deve consentire un controllo effettivo della decisione definitiva di rifiuto, non limitato a un esame puramente formale. Il giudice nazionale deve poter verificare che la procedura di consultazione preliminare sia stata correttamente applicata e che il richiedente sia stato correttamente identificato come destinatario dell'obiezione, oltre al rispetto delle garanzie procedurali, compreso l'obbligo di motivazione.

Tuttavia, il giudice dello Stato membro che ha adottato la decisione finale non può esaminare la legalità sostanziale dell'obiezione formulata da un altro Stato membro. Il riesame nel merito di tale obiezione spetta ai giudici dello Stato membro che l'ha emessa. La Corte aggiunge che spetta agli Stati membri disciplinare le modalità concrete del ricorso, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività, e che possono prevedere meccanismi come richieste di informazioni allo Stato opponente o la sua partecipazione al giudizio.

Dispositivo

La Corte dichiara che l'articolo 32, paragrafi 2 e 3, del codice dei visti, letto alla luce dell'articolo 47 della Carta, impone allo Stato membro che adotta la decisione finale di rifiuto di indicare l'identità dello Stato membro opponente, il motivo specifico di rifiuto, il contenuto essenziale dell'obiezione e l'autorità competente per i rimedi nello Stato membro opponente. Inoltre, il giudice dello Stato membro che ha adottato la decisione finale non può esaminare la legalità sostanziale dell'obiezione sollevata da un altro Stato membro.

Principi pratici per l'operatore

Per i professionisti, la pronuncia chiarisce che:

• un diniego di visto fondato su una mera formula standard non è sufficiente sotto il profilo della motivazione, se manca l'indicazione dell'origine concreta dell'obiezione e dei rimedi disponibili;
• il contenzioso contro il rifiuto va proposto contro lo Stato membro che ha adottato la decisione finale, ma il merito dell'obiezione estera va contestato nello Stato membro che l'ha formulata;
• il controllo del giudice nazionale resta essenziale, ma è limitato alla legittimità della decisione finale e alla correttezza della procedura di consultazione.