Sentenza n. 12533/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente aveva chiesto al GSE il riconoscimento della qualifica di cogenerazione ad alto rendimento e l'accesso al regime di sostegno previsto dal D.M. 5 settembre 2011 per l'unità ECOMAX 12 GH, installata nella medesima area in cui erano già presenti tre motori cogenerativi, entrati in esercizio nel 2012, dei quali due erano stati sostituiti e il terzo dismesso quindici giorni dopo l'entrata in esercizio del nuovo impianto. Il GSE ha riconosciuto la qualifica CAR, ma ha escluso l'accesso agli incentivi ritenendo l'impianto non qualificabile come nuova unità di cogenerazione, bensì realizzato in sostituzione di un impianto preesistente. Il ricorso introduttivo deduceva violazione della legge n. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione, illogicità, irragionevolezza, sproporzionalità, disparità di trattamento e travisamento, nonché violazione della disciplina sugli incentivi alla cogenerazione. Il GSE eccepiva il difetto di interesse, poiché il primo provvedimento non era stato adottato a seguito di una specifica domanda di accesso agli incentivi. Con motivi aggiunti la ricorrente impugnava il successivo diniego espresso, lamentando, tra l'altro, la violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990 per mancata considerazione delle osservazioni, l'erronea qualificazione dell'impianto come sostitutivo e non nuovo, la violazione dell'art. 5 del regolamento delegato UE 2015/2402 in materia di ammodernamento, nonché l'illegittimità, anche costituzionale, della disciplina che subordina l'incentivabilità del rifacimento alla preesistenza dell'impianto da almeno dodici anni. La ricorrente chiedeva inoltre l'accertamento del diritto ai certificati bianchi.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo per difetto di interesse. La nota impugnata aveva infatti accolto la domanda di riconoscimento della qualifica CAR e, quanto all'esclusione dal regime di sostegno, conteneva una precisazione non immediatamente lesiva, poiché non era stata ancora presentata un'espressa domanda di accesso agli incentivi. Il ricorso per motivi aggiunti è stato rigettato. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché il GSE aveva richiamato e confutato, anche se sinteticamente, le osservazioni della ricorrente; non sussiste un obbligo di replica analitica a ogni argomentazione, purché la motivazione complessiva renda comprensibili le ragioni del diniego. Anche le censure sostanziali sono state respinte. Ai sensi del D.M. 5 settembre 2011, la nuova unità di cogenerazione presuppone la realizzazione di un impianto funzionalmente autonomo che prima non esisteva; il criterio decisivo è l'autonomia funzionale dell'unità nel suo complesso, non la novità dei singoli componenti. Nel caso concreto la ricorrente non aveva dimostrato l'autonomia funzionale del nuovo impianto rispetto a quello preesistente. La prosecuzione del funzionamento del terzo motore per soli quindici giorni dopo l'entrata in esercizio del nuovo impianto non costituiva indice significativo di tale autonomia. L'intervento non poteva neppure essere qualificato come rifacimento incentivabile, poiché l'impianto preesistente era entrato in esercizio nel 2012, quindi da meno di dodici anni, e non era stato comunque dimostrato un rifacimento sostanziale conforme alla disciplina ministeriale. Il richiamo all'art. 5 del regolamento delegato UE 2015/2402 non è risultato decisivo, in assenza della prova dei presupposti dell'ammodernamento. È stata respinta anche la censura di disparità di trattamento e non sono stati ravvisati i presupposti per sollevare la questione di legittimità costituzionale: le disposizioni attributive di finanziamenti pubblici sono di stretta interpretazione e la scelta di richiedere almeno dodici anni di vetustà dell'impianto non è manifestamente illogica o irragionevole, anche in ragione della limitatezza delle risorse pubbliche. È stata conseguentemente respinta anche la domanda di condanna del GSE al rilascio dei certificati bianchi. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 30, comma 11, l. 23 luglio 2009, n. 99

  Costituisce la base legislativa del regime di sostegno alla cogenerazione ad alto rendimento, attuato dal D.M. 5 settembre 2011.

• D.M. 5 settembre 2011

  Il regime di sostegno si applica alle unità di cogenerazione entrate in esercizio come nuove unità o come rifacimento di unità esistenti secondo le condizioni definite dal decreto.

  Il regime incentivante riguarda le nuove unità e i rifacimenti sostanziali di unità preesistenti, nel rispetto delle specifiche condizioni temporali e tecniche.

• art. 2, comma 1, lett. c), D.M. 5 settembre 2011

  l’unità di cogenerazione entrata in esercizio, a seguito di nuova costruzione, dopo la data di entrata in vigore del decreto legislativo n. 20/2007

  La nuova unità presuppone un impianto nuovo, funzionalmente autonomo, e non la mera sostituzione di componenti o di motori di un impianto preesistente.

• art. 2, comma 1, lett. d), D.M. 5 settembre 2011

  intervento tecnologico, realizzato dopo l'entrata in vigore del decreto legislativo n. 20/2007 su una unità di produzione cogenerativa o non cogenerativa in esercizio da almeno dodici anni, che comporti la totale ricostruzione o la sostituzione con componenti nuovi di almeno due dei componenti principali

  Il rifacimento incentivabile richiede che l'unità preesistente sia in esercizio da almeno dodici anni e che l'intervento abbia carattere sostanziale secondo i requisiti tecnici previsti.

• art. 5 Regolamento delegato (UE) 2015/2402

  Se il costo d'investimento per l'ammodernamento di un'unità di cogenerazione esistente supera il 50 % del costo d'investimento per una nuova unità di cogenerazione analoga, l'anno civile nel corso del quale l'unità di cogenerazione ammodernata inizia a produrre energia elettrica è considerato come l'anno di costruzione dell'unità di cogenerazione ammodernata ai fini degli articoli 3 e 4.

  La regola sull'aggiornamento dell'anno di costruzione opera solo dopo la prova dei presupposti dell'ammodernamento e della soglia d'investimento prevista.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Le osservazioni del privato devono essere considerate, ma l'amministrazione non è tenuta a confutarle analiticamente una per una, essendo sufficiente una motivazione complessiva che renda comprensibili le ragioni del rigetto.

• art. 30, comma 4, d.lgs. 3 marzo 2011, n. 28

  È richiamato dal D.M. 5 settembre 2011 per disciplinare modalità, criteri e limiti applicabili alle unità entrate in esercizio tra il 1° aprile 1999 e il 7 marzo 2007.

Massime di principio

• Ai fini dell'accesso agli incentivi per la cogenerazione, la qualificazione di una unità come nuova dipende dalla realizzazione di un impianto funzionalmente autonomo che prima non esisteva, valutato nel suo assetto unitario e complessivo, e non dalla sola novità dei componenti utilizzati.
• La sostituzione di motori o componenti di un impianto cogenerativo preesistente non integra una nuova unità incentivabile se il richiedente non dimostra l'autonomia funzionale del nuovo impianto rispetto a quello originario; la temporanea prosecuzione dell'attività di un componente residuo, per un periodo breve, non è di per sé sufficiente.
• Il rifacimento di un'unità cogenerativa è incentivabile soltanto se l'unità preesistente era in esercizio da almeno dodici anni e l'intervento presenta i requisiti sostanziali e tecnici previsti dal D.M. 5 settembre 2011.
• Le disposizioni attributive di incentivi e finanziamenti pubblici sono di stretta interpretazione e possono essere sindacate per manifesta illogicità o travisamento; la fissazione di una soglia temporale di vetustà dell'impianto non è manifestamente irragionevole se coerente con la finalità di concentrare le risorse su impianti obsoleti o tecnologicamente meritevoli di ammodernamento.
• L'obbligo di esaminare le osservazioni presentate ai sensi dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990 non impone una confutazione analitica di ogni argomento del privato, essendo sufficiente che dalla motivazione complessiva emergano le ragioni del mancato accoglimento.
• L'impugnazione di una statuizione sfavorevole contenuta in un atto non è ammissibile per difetto di interesse quando essa non produce ancora una lesione immediata, perché manca una specifica istanza sulla quale l'amministrazione debba pronunciarsi in via definitiva.

Come è indicizzato