Sentenza n. 20/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia riguarda la mancata esecuzione della sentenza del TAR Lazio n. 2035/2010, confermata dal Consiglio di Stato n. 5071/2018, con cui erano stati annullati gli atti comunali di approvazione e realizzazione di una stazione marittima posta in prossimità della proprietà dei ricorrenti. In un precedente giudizio di ottemperanza, il TAR aveva dichiarato inammissibile la domanda ritenendo la sentenza autoesecutiva; tale pronuncia era stata riformata dal Consiglio di Stato n. 4685/2012, che aveva ordinato al Comune di adottare gli atti necessari all'esecuzione, prevedendo anche l'intervento sostitutivo del prefetto e una sanzione pecuniaria per il ritardo. Il manufatto, tuttavia, non era stato demolito. Il Comune aveva successivamente adottato una delibera di giunta con cui l'opera era stata recepita nella pianificazione particolareggiata del centro storico e un provvedimento del responsabile dell'urbanistica che ne aveva disposto la legittimazione ai sensi dell'art. 38 d.P.R. 380/2001, ritenendo prevalente l'interesse pubblico al mantenimento dell'opera. L'odierna appellante aveva nuovamente chiesto l'ottemperanza, la declaratoria di nullità della delibera comunale, la nomina di un commissario ad acta e l'applicazione di una penalità di mora. Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di legittimazione e violazione del ne bis in idem, ritenendo che il dante causa dell'appellante non avesse impugnato la precedente pronuncia di rito. In appello è stata contestata tale statuizione, sostenendo che la precedente decisione aveva natura meramente processuale e non aveva formato un giudicato sostanziale sull'esecuzione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto erronea la motivazione del TAR. La sentenza che definisce una questione di rito produce soltanto giudicato formale, limitato al rapporto processuale nel quale è stata pronunciata, e non impedisce la riproposizione della domanda in un diverso giudizio; pertanto, la mancata impugnazione della precedente sentenza di inammissibilità da parte del dante causa non precludeva alla successora la proposizione della domanda di ottemperanza. Il Collegio ha tuttavia deciso direttamente la causa nel merito, senza rinvio al primo giudice, per ragioni di economia processuale. La domanda di ottemperanza è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Il Comune aveva infatti adottato, e la ricorrente non aveva tempestivamente impugnato, il provvedimento di legittimazione del manufatto ai sensi dell'art. 38 d.P.R. 380/2001 e la delibera di pianificazione che aveva recepito l'opera. Tali atti avevano espresso la scelta amministrativa di non procedere alla demolizione, sulla base dell'interesse pubblico al mantenimento della stazione marittima, della sua funzione di servizio pubblico, dell'acquisizione al patrimonio statale, dell'inserimento nella pianificazione urbanistica e del pregiudizio funzionale che la demolizione avrebbe arrecato alla parte legittima dell'opera. La mancata impugnazione autonoma degli atti sopravvenuti ne aveva cristallizzato il contenuto e impediva di rimetterne in discussione la conformità al giudicato o la validità nell'ambito del giudizio di ottemperanza. Dall'eventuale accoglimento della domanda la ricorrente non avrebbe quindi potuto trarre alcuna utilità. Sono state compensate le spese del doppio grado.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.a.

  Disciplina il giudizio di ottemperanza per assicurare l'attuazione degli obblighi derivanti dal giudicato.

• art. 114, comma 4, lett. d), c.p.a.

  Consente, nell'ambito del giudizio di ottemperanza, la nomina di un commissario ad acta; la richiesta è stata ritenuta priva di utilità per la sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a.

  Consente la condanna al pagamento di una somma per ogni violazione o inosservanza successiva o per ogni ritardo nell'esecuzione del giudicato; anche tale richiesta è divenuta priva di utilità.

• art. 105, comma 1, c.p.a.

  Il Consiglio di Stato ha ritenuto di non dover rimettere la causa al primo giudice, decidendo direttamente la controversia per ragioni di economia processuale.

• art. 2909 c.c.

  Il giudicato sostanziale riguarda le pronunce decisorie di merito e non le statuizioni meramente processuali.

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  "In caso di annullamento del permesso, qualora non sia possibile, in base a motivata valutazione, la rimozione dei vizi delle procedure amministrative o la restituzione in pristino, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale applica una sanzione pecuniaria pari al valore venale delle opere o loro parti abusivamente eseguite"

  Il Comune ha utilizzato la disciplina prevista per l'annullamento del permesso di costruire, ritenendo motivatamente non possibile la restituzione in pristino e disponendo il mantenimento dell'opera mediante sanzione pecuniaria.

• art. 9, punto 32, D.M. n. 1444/1968

  La violazione della disposizione sulle distanze è stata riconosciuta nel provvedimento comunale, ma ritenuta non ostativa al mantenimento dell'opera in applicazione dell'art. 38 d.P.R. 380/2001.

• l. 1150/1942

  È stata richiamata in relazione alla pubblicazione del piano particolareggiato e alla mancata presentazione di osservazioni o opposizioni.

Massime di principio

• La statuizione su una questione meramente processuale produce giudicato formale, limitato al rapporto processuale nel quale è stata pronunciata, e non giudicato sostanziale sull'esistenza o sull'attuazione della posizione giuridica dedotta; pertanto, la domanda può essere riproposta in un diverso giudizio, salvo ulteriori preclusioni.
• Nel giudizio di ottemperanza, gli atti amministrativi sopravvenuti che incidono sull'esecuzione del giudicato devono essere autonomamente impugnati con specifici motivi di illegittimità; la loro mancata impugnazione ne cristallizza il contenuto e impedisce di contestarne validità o conformità al giudicato all'interno del successivo giudizio di ottemperanza.
• La domanda di ottemperanza è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse quando, dopo la formazione del giudicato, l'amministrazione adotta atti non tempestivamente impugnati che rendono non più conseguibile, mediante l'esecuzione del giudicato, un'utilità concreta e attuale per il ricorrente.
• L'adozione di un provvedimento motivato ai sensi dell'art. 38 d.P.R. 380/2001, fondato sull'impossibilità della restituzione in pristino e sull'interesse pubblico al mantenimento dell'opera, può rendere priva di utilità la domanda di ottemperanza diretta alla demolizione, se il provvedimento non viene autonomamente impugnato.

Come è indicizzato