Sentenza n. 2987/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Le imprese avevano impugnato il diniego comunale alle istanze di nuova occupazione e di mantenimento dell’occupazione di suolo pubblico connessa all’attività di somministrazione, nonché gli atti presupposti, tra cui la circolare comunale e il PGTU nella parte in cui qualificava via Sistina come appartenente alla viabilità principale. Il diniego si fondava sul divieto regolamentare di occupazione della sede stradale nella viabilità principale, sulla disciplina comunale delle occupazioni di suolo pubblico, sulla normativa emergenziale Covid-19 e sull’art. 20 del Codice della strada. Il TAR aveva ritenuto non applicabile l’eccezione regolamentare relativa ad alcune aree di sosta e aveva annullato gli atti ravvisando un difetto di istruttoria nella classificazione del PGTU, in particolare per l’assimilazione delle strade interzonali alla viabilità principale. Roma Capitale ha appellato deducendo error in iudicando, violazione degli artt. 2, 20 e 36 del Codice della strada, violazione del d.m. 12 aprile 1995, della disciplina comunale sulle occupazioni di suolo pubblico e del regolamento viario. L’appellante ha sostenuto che la classificazione costituisse legittimo esercizio di discrezionalità tecnica e pianificatoria, coerente con le norme primarie e secondarie, e che la disciplina emergenziale non avesse derogato al divieto ordinario. Le appellate hanno eccepito anche l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta approvazione di un nuovo regolamento comunale più permissivo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di improcedibilità, ritenendo che l’approvazione del nuovo regolamento comunale non implicasse acquiescenza alla sentenza di primo grado né eliminasse l’interesse dell’amministrazione a impedire il consolidamento di una pronuncia sfavorevole. Il giudizio di legittimità deve inoltre essere svolto con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento dell’adozione dell’atto, secondo il principio tempus regit actum. Nel merito, l’appello è stato accolto. Il Collegio ha escluso che il richiamo del PGTU alla semplificazione della classificazione, diversa da quella del d.m. 5 novembre 2001, denotasse un’istruttoria sommaria: la semplificazione riguardava principalmente la nomenclatura e non impediva una diversa configurazione delle reti stradali, considerata la diversa funzione del PGTU rispetto al decreto ministeriale sulle norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade. È stata ritenuta legittima anche l’assimilazione di diverse tipologie di strade alla viabilità principale, poiché il PGTU definisce quest’ultima come l’insieme delle strade non locali e qualifica le strade interzonali come sottotipo intermedio, assimilato alle strade urbane di quartiere, con le medesime funzioni del tipo originario ma con standard geometrici e livelli di servizio più modesti. La mera riconduzione delle strade interzonali alla viabilità principale non è stata ritenuta né irragionevole né istruttoriamente carente, né contrastante con le direttive ministeriali, non essendo emersi elementi concreti di erroneità, illogicità o incompatibilità della specifica via Sistina con tale qualificazione. La classificazione è stata ricondotta alla discrezionalità tecnica e pianificatoria spettante all’amministrazione nell’elaborazione del PGTU, in relazione alle finalità di mobilità, sicurezza stradale, riduzione dell’inquinamento e organizzazione degli spazi urbani. È stata quindi riformata la sentenza del TAR e sono stati respinti sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la complessità e parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 2 d.lgs. 285/1992 (Codice della strada)

  Le strade urbane [...] sono classificate [...] in riferimento alle loro caratteristiche costruttive, tecniche e funzionali.

  La classificazione normativa delle strade costituisce il quadro di riferimento per la pianificazione e per la classificazione funzionale comunale.

• art. 13, commi 1 e 4, d.lgs. 285/1992 (Codice della strada)

  Il Ministro [...] emana [...] le norme funzionali e geometriche per la costruzione [...] delle strade; [...] le norme per la classificazione delle strade esistenti.

  Le norme ministeriali sulla costruzione, sulla classificazione delle strade esistenti e sulle direttive per i piani di traffico hanno oggetti e funzioni distinti; il PGTU può quindi adottare una propria classificazione funzionale coerente con la sua finalità pianificatoria.

• art. 36, commi 4 e 6, d.lgs. 285/1992 (Codice della strada)

  I piani di traffico sono finalizzati ad ottenere il miglioramento delle condizioni di circolazione e della sicurezza stradale, la riduzione degli inquinamenti acustico ed atmosferico ed il risparmio energetico.

  Il PGTU è uno strumento di pianificazione generale destinato a perseguire una pluralità di finalità di mobilità, sicurezza, ambiente e organizzazione urbana; nell’elaborarlo l’amministrazione dispone di discrezionalità tecnica.

• d.m. 5 novembre 2001

  Norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade.

  Il decreto disciplina le norme funzionali e geometriche per la costruzione delle strade e non impedisce, per la diversa finalità del PGTU, una diversa configurazione e denominazione delle reti stradali.

• Direttive ministeriali sui PUT del giugno 1995

  La viabilità principale è caratterizzata dalla preminente funzione di soddisfare le esigenze di mobilità della popolazione [...] e la viabilità locale dalla funzione preminente di soddisfare le esigenze dei pedoni e della sosta veicolare.

  La riconduzione delle strade interzonali alla viabilità principale è compatibile con le direttive se fondata sulle funzioni concrete della strada e sulla sua non riconducibilità alla viabilità meramente locale.

• art. 20 d.lgs. 285/1992 (Codice della strada)

  La disciplina delle occupazioni di spazi ed aree pubbliche costituisce parametro per la valutazione della legittimità delle occupazioni sulla sede stradale, nel quadro della classificazione funzionale della viabilità.

• art. 12 DAC n. 21/2021

  Il divieto di occupazione della sede stradale nella viabilità principale può trovare applicazione quando la classificazione della strada nel PGTU risulti legittima; la sentenza di primo grado non aveva riconosciuto l’applicabilità dell’eccezione relativa alle aree di sosta.

• DAC n. 81/2020

  La disciplina emergenziale delle occupazioni di suolo pubblico Covid-19 non è stata ritenuta decisiva per la soluzione dell’appello, poiché la sentenza di primo grado era fondata principalmente sull’illegittimità della classificazione del PGTU.

• art. 25 DAC n. 4/2021

  La disciplina transitoria ed emergenziale delle occupazioni di suolo pubblico è stata richiamata nel diniego, ma non ha costituito il fondamento necessario della decisione d’appello.

Massime di principio

• L’approvazione di una disciplina amministrativa sopravvenuta non determina di per sé l’improcedibilità dell’appello proposto dall’amministrazione contro una sentenza di primo grado sfavorevole; occorrono un comportamento inequivoco di acquiescenza o una dichiarazione dell’amministrazione di non avere più interesse al gravame.
• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, secondo il principio tempus regit actum.
• Il PGTU, quale atto di pianificazione generale adottato ai sensi dell’art. 36 del Codice della strada, esprime discrezionalità tecnica nella classificazione funzionale delle strade, sindacabile solo in presenza di concreti profili di erroneità, illogicità, irragionevolezza o difetto istruttorio.
• La diversa configurazione o denominazione delle reti stradali prevista da un PGTU rispetto a quella contenuta nel d.m. 5 novembre 2001 non determina di per sé un difetto di istruttoria, poiché il decreto ministeriale e il PGTU rispondono a funzioni diverse: il primo disciplina la costruzione delle strade, il secondo pianifica la mobilità e l’organizzazione funzionale della rete urbana.
• La riconduzione di strade appartenenti a tipologie differenti, comprese le strade interzonali, alla categoria della viabilità principale non è di per sé irragionevole né istruttoriamente carente, quando il piano giustifichi tale classificazione sulla base delle funzioni di mobilità e della distinzione rispetto alla viabilità locale.
• La classificazione di una strada interzonale come sottotipo assimilato alla viabilità principale è legittima se il piano ne individua funzioni analoghe a quelle della categoria principale di riferimento, pur ammettendo standard geometrici o livelli di servizio più modesti, e se non sono dedotti elementi concreti di incompatibilità della strada con tale funzione.

Come è indicizzato