Sentenza n. 1079/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la deliberazione comunale che disponeva la reintegrazione nel demanio civico di terreni da essi occupati, sostenendo di essere titolari di diritti di livello e di avere richiesto l'affrancazione. Hanno dedotto la violazione della disciplina regionale sugli usi civici, della legge n. 241/1990 e degli artt. 3 e 97 Cost., nonché eccesso di potere per erroneità dei presupposti, contraddittorietà, irragionevolezza, illogicità, ingiustizia manifesta e sviamento. In particolare, hanno lamentato l'omessa comunicazione di avvio del procedimento di reintegrazione, sostenendo che la precedente deliberazione comunale del 2019 non fosse idonea a tale funzione e non contenesse l'indicazione dell'ufficio responsabile, dei termini procedimentali e dei rimedi esperibili; hanno inoltre sostenuto che l'avvio avrebbe dovuto contemplare un procedimento conciliativo. Hanno dedotto anche il difetto di motivazione della deliberazione impugnata, per il mancato richiamo di alcuni atti comunali precedenti, per l'omessa considerazione della mancata riscossione dei canoni da parte del Comune, per la mancata giustificazione dell'esclusione dell'affrancazione e per l'interruzione della procedura conciliativa. Il Comune ha eccepito l'irricevibilità per tardiva contestazione di precedenti deliberazioni, la carenza di interesse per asserita assenza di autonoma lesività dell'atto e il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che le questioni sull'esistenza dell'uso civico e sui canoni enfiteutici appartenessero al giudice ordinario.

La decisione

Il TAR ha respinto tutte le eccezioni preliminari del Comune. Ha riconosciuto la giurisdizione amministrativa perché l'atto impugnato costituisce un provvedimento autoritativo di autotutela, diretto alla reintegrazione nel possesso di beni gravati da uso civico, ed è autonomamente lesivo in quanto ordina la restituzione dei beni entro dieci giorni. La controversia non riguarda l'accertamento dell'esistenza dell'uso civico, né la determinazione dei canoni, questioni non contestate dai ricorrenti e già definite da precedenti atti, ma la legittimità del successivo esercizio del potere di reintegrazione. Il ricorso è stato ritenuto infondato nel merito. La disciplina regionale individua presupposti vincolanti per l'affrancazione, tra cui il decorso di almeno vent'anni, il regolare pagamento dei canoni e l'apporto di sostanziali e permanenti migliorie; il TAR ha accertato che tali condizioni mancavano e che spettava ai ricorrenti allegare e provare i pagamenti e le migliorie, senza che l'omessa riscossione dei canoni da parte del Comune potesse trasferire tale onere probatorio o rendere insussistente il mancato pagamento. Inoltre, i ricorrenti non avevano dimostrato un valido titolo di occupazione e dovevano quindi essere considerati occupanti abusivi. La deliberazione comunale del 2019 è stata ritenuta idonea comunicazione di avvio del procedimento di reintegrazione: riguardava le medesime aree, era stata pubblicata secondo modalità compatibili con un procedimento massivo, individuava il responsabile del procedimento e informava gli occupanti della possibilità di regolarizzare la posizione mediante la conciliazione prevista dalla legge regionale. L'eventuale mancata indicazione dei termini o dei rimedi non avrebbe determinato l'illegittimità sostanziale dell'atto; i ricorrenti avevano comunque avuto un congruo periodo per aderire alla conciliazione. La conciliazione esperibile era esclusivamente quella tipizzata dalla normativa regionale, non una forma atipica di affrancazione o transazione. Anche la censura di difetto di motivazione è stata respinta: la deliberazione esplicitava la natura demaniale dei beni, l'assenza dei requisiti per l'affrancazione, l'occupazione abusiva e il fondamento del potere-dovere comunale di reintegrazione. Le spese sono state compensate in ragione della complessità dell'iter procedimentale imputabile allo stesso Comune.

Norme richiamate

• art. 11 l.r. Piemonte n. 29/2009

  L'affrancazione del fondo enfiteutico è concessa su richiesta dell'enfiteuta dal comune interessato [...] quando ricorrono congiuntamente le seguenti condizioni: a) siano trascorsi almeno venti anni dall'instaurazione del rapporto di enfiteusi e dall'imposizione del canone; b) l'enfiteuta abbia apportato sostanziali e permanenti miglioramenti [...]

  I requisiti per l'affrancazione sono cumulativi, legali e vincolanti; il privato che la invoca deve allegare e provare il regolare pagamento dei canoni e l'apporto delle migliorie.

• art. 13 l.r. Piemonte n. 29/2009

  La reintegrazione dei beni di uso civico nel possesso comunale avviene quando si verificano le seguenti condizioni: [...] b) mancato pagamento dei canoni enfiteutici dovuti [...] d) occupazione abusiva dei beni di uso civico, non regolarizzata o non regolarizzabile; e) provvedimento di reintegrazione conseguente a conciliazione stragiudiziale.

  La reintegrazione nel possesso comunale è prevista in presenza dei presupposti tipizzati dalla legge, tra cui il mancato pagamento dei canoni nei casi previsti e l'occupazione abusiva non regolarizzata o non regolarizzabile.

• art. 10 l.r. Piemonte n. 29/2009

  È possibile sanare l'occupazione senza titolo o senza valido titolo di beni del demanio civico [...] mediante conciliazione stragiudiziale conclusa dal comune [...]

  La conciliazione costituisce una procedura tipizzata per regolarizzare l'occupazione senza titolo, soggetta ai parametri economici e alle autorizzazioni previste dalla legge regionale; non consente forme atipiche di disposizione dei beni demaniali.

• art. 17 d.P.G.R. Piemonte n. 8/R del 27 giugno 2016

  Il comune, accertato che un terreno gravato da uso civico è occupato senza titolo o senza valido titolo, avvia il procedimento volto alla reintegrazione del terreno nel suo possesso. L'avvio del procedimento è oggetto di comunicazione, ai sensi dell'articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  La comunicazione di avvio è necessaria, ma può essere integrata, nei procedimenti massivi, da una deliberazione pubblicata che riguardi le aree interessate, individui il responsabile e illustri la procedura di reintegrazione e l'eventuale conciliazione.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento può essere realizzata mediante pubblicazione idonea nei procedimenti rivolti a una pluralità di destinatari, purché consenta la conoscenza degli elementi essenziali del procedimento.

• art. 6, comma 3, lett. c), l.r. Piemonte n. 29/2009

  La disposizione attribuisce al Comune le funzioni amministrative in materia di reintegrazione dei beni gravati da uso civico e fonda il potere-dovere comunale di ripristinare il possesso del demanio civico nei casi previsti dalla legge.

Massime di principio

• La controversia sulla legittimità di un provvedimento comunale che dispone autoritativamente la reintegrazione nel possesso di beni gravati da uso civico appartiene alla giurisdizione amministrativa quando non sia contestata l'esistenza dell'uso civico né siano richiesti accertamenti o quantificazioni di canoni, ma siano censurate le modalità procedimentali e l'esercizio del potere reintegratorio.
• I requisiti previsti dalla legge regionale per l'affrancazione di un fondo enfiteutico sono cumulativi, legali e vincolanti; in mancanza anche di uno di essi il privato non può pretendere l'affrancazione né sostituirla con una trattativa atipica incompatibile con il regime demaniale del bene.
• Il privato che invoca l'affrancazione deve allegare e provare il regolare pagamento dei canoni e l'apporto di sostanziali e permanenti migliorie; l'omessa riscossione dei canoni da parte dell'amministrazione non dimostra il pagamento e non trasferisce sull'amministrazione l'onere di provare l'assenza delle migliorie.
• In un procedimento massivo di reintegrazione di beni gravati da uso civico, una deliberazione pubblicata può costituire valida comunicazione di avvio quando individui le aree interessate, il responsabile del procedimento e le modalità di reintegrazione e conciliative previste dalla legge, anche se non indica specificamente i rimedi giurisdizionali; l'eventuale omissione di tale ultima indicazione può rilevare ai fini della rimessione in termini, ma non determina di per sé l'illegittimità sostanziale del provvedimento finale.
• La conciliazione stragiudiziale prevista dalla disciplina regionale sugli usi civici è una procedura tipizzata, soggetta ai parametri economici e alle autorizzazioni stabiliti dalla legge, e non può essere utilizzata per realizzare in via atipica gli effetti di un'affrancazione o per disporre di beni demaniali in elusione dei presupposti normativi.

Come è indicizzato