Tribunale, Sentenza T-797/22

Divieto di fornire servizi di consulenza giuridica alla Russia

La pronuncia riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da ordini forensi e avvocati belgi contro le modifiche al regime sanzionatorio dell’Unione nei confronti della Russia. Oggetto del giudizio è il divieto di prestare servizi di consulenza giuridica al governo russo e a persone giuridiche, entità o organismi stabiliti in Russia, introdotto e successivamente precisato dai regolamenti 2022/1904, 2022/2474 e 2023/427.

Fatti e quadro normativo

Il Tribunale ricorda che il regime sanzionatorio dell’Unione è stato adottato in risposta all’annessione della Crimea e, soprattutto, all’aggressione militare russa del 2022 contro l’Ucraina. Il regolamento n. 833/2014, adottato sulla base dell’articolo 215 TFUE, è stato modificato per inserire all’articolo 5 quindecies il divieto controverso, con definizione del perimetro nel considerando 19 del regolamento 2022/1904.

Il divieto non copre i servizi di rappresentanza in procedimenti giudiziari, amministrativi, arbitrali o di mediazione, né i servizi strettamente necessari per l’esercizio del diritto di difesa e del diritto a un ricorso effettivo, o per l’accesso a un procedimento giudiziario, amministrativo o arbitrale. Sono inoltre previste eccezioni e autorizzazioni per specifici casi, tra cui cessazione di contratti preesistenti, scopi umanitari, attività della società civile, funzioni diplomatiche e, con il successivo regolamento 2023/427, attività connesse a disinvestimenti o liquidazioni in Russia.

Questioni sottoposte al Tribunale

I ricorrenti deducevano tre motivi principali:

• violazione degli articoli 7 e 47 della Carta e dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta;
• ingerenza nell’indipendenza dell’avvocato e nei valori dello Stato di diritto ex articolo 2 TUE, oltre che violazione del principio di proporzionalità;
• violazione del principio di certezza del diritto.

Sostenevano che il divieto ostacolasse il diritto di rivolgersi liberamente a un avvocato anche fuori da un contesto contenzioso, imponesse meccanismi di autorizzazione incompatibili con il segreto professionale e fosse formulato in modo vago e imprevedibile.

Articoli 7 e 47 della Carta: nessun diritto generale alla consulenza legale fuori dal contenzioso

Il Tribunale distingue nettamente la portata dell’articolo 47 da quella dell’articolo 7 della Carta. L’articolo 47 tutela il diritto a farsi consigliare, difendere e rappresentare da un avvocato solo quando esiste un collegamento con un procedimento giurisdizionale, anche solo potenziale o evitabile sulla base di una valutazione preliminare della situazione giuridica del cliente. Al contrario, l’articolo 7 protegge la riservatezza delle comunicazioni e il segreto professionale anche fuori dal contenzioso, ma non fonda un diritto autonomo e generale ad accedere a un avvocato per ricevere consulenza giuridica in ogni contesto.

Ne consegue che il divieto non viola il diritto di accesso all’avvocato tutelato dall’articolo 47, perché non colpisce la consulenza funzionale a un procedimento attuale o probabile. Resta invece possibile la consulenza in materia non contenziosa solo se strettamente connessa alla fase di accesso, preparazione, prevenzione o gestione di un procedimento giudiziario, amministrativo o arbitrale.

Segreto professionale e procedure di autorizzazione

Quanto all’articolo 7 della Carta, il Tribunale esclude che le disposizioni di esenzione comportino, di per sé, una violazione del segreto professionale. Esse consentono alle autorità competenti di autorizzare determinate prestazioni in casi tassativi, ma non impongono all’avvocato di rivelare il contenuto delle comunicazioni con il cliente né il contenuto preciso della consulenza richiesta. Eventuali modalità procedurali saranno definite dagli Stati membri nel rispetto della Carta.

Anche laddove si ipotizzasse un’ingerenza, essa sarebbe comunque giustificata ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta: la limitazione è prevista dalla legge, non incide sul contenuto essenziale del diritto alla riservatezza e risponde a obiettivi di interesse generale legati alla reazione dell’Unione all’aggressione russa e al sostegno all’Ucraina.

Indipendenza dell’avvocato e valori dello Stato di diritto

Il Tribunale riconduce l’indipendenza dell’avvocato alla funzione difensiva e al diritto a un ricorso effettivo, non a una libertà assoluta di accettare ogni mandato in qualunque ambito. Il divieto non interferisce con il contenuto della consulenza che l’avvocato può fornire quando opera nell’ambito di un procedimento protetto dall’articolo 47 della Carta, né impone un controllo sul merito della difesa.

Parimenti, il Tribunale esclude che la misura violi i valori dello Stato di diritto di cui all’articolo 2 TUE. Il principio di certezza del diritto non garantisce a chi esercita la professione forense la libertà di offrire consulenze su qualsiasi norma; l’accesso alla giustizia è già preservato dalle eccezioni del regolamento; il rispetto dei diritti umani non è leso in modo autonomo; e la consulenza in materia non contenziosa non è, in quanto tale, protetta dal diritto dell’Unione come valore autonomo.

Proporzionalità

Il Tribunale considera il divieto idoneo e non manifestamente inappropriato rispetto all’obiettivo perseguito: aumentare la pressione economica e finanziaria sul regime russo per contribuire alla cessazione della guerra contro l’Ucraina. Le eccezioni e le autorizzazioni ne limitano l’impatto ratione materiae e ratione personae, escludendo ad esempio la consulenza legata a procedimenti, la consulenza su talune attività umanitarie o diplomatiche e, in seguito, il supporto ai disinvestimenti e alle liquidazioni in Russia.

Certezza del diritto

Quanto alla prevedibilità della norma, il Tribunale ritiene che il combinato disposto del considerando 19 e dell’articolo 5 quindecies del regolamento n. 833/2014 consenta di identificare con sufficiente chiarezza i servizi vietati e quelli esclusi. La nozione di controllo esclusivo o congiunto è considerata comprensibile alla luce della giurisprudenza sulle misure restrittive. Le ipotesi concrete prospettate dai ricorrenti, come la partecipazione a conferenze o la consulenza su operazioni societarie, sono affrontate ricorrendo al criterio funzionale del collegamento con l’uso della consulenza da parte del governo russo o di entità stabilite in Russia.

Esito e spese

Poiché nessuno dei tre motivi è accolto, il Tribunale respinge il ricorso senza neppure dover decidere in via preliminare sulla ricevibilità. I ricorrenti sono condannati alle spese, mentre gli intervenienti sopportano ciascuno le proprie spese secondo quanto disposto dal Tribunale.

Principio affermato

L’Unione può vietare, nell’ambito delle misure restrittive adottate contro la Russia, la prestazione di servizi di consulenza giuridica al governo russo e alle entità stabilite in Russia, purché restino escluse le consulenze collegate a procedimenti giudiziari, amministrativi o arbitrali e siano previste eccezioni e autorizzazioni chiaramente delimitate; una simile misura non viola, in sé, né l’articolo 47 né l’articolo 7 della Carta, né i valori dello Stato di diritto, né il principio di proporzionalità o quello di certezza del diritto.