Cassazione Civile, Ordinanza n. 02266/2025 del 30/01/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce dalle elezioni regionali siciliane del 2022 per il rinnovo dell'Assemblea Regionale Siciliana. Il candidato proclamato eletto, ultimo degli eletti nella lista di appartenenza, era stato consigliere di amministrazione di una società cooperativa che svolgeva servizi di mensa, ristorazione e somministrazione pasti in favore di amministrazioni pubbliche e dello Stato. Un altro candidato, risultato primo dei non eletti, aveva agito per far dichiarare l'ineleggibilità del proclamato eletto ai sensi dell'art. 10, comma 1, lett. a), L.R. Sicilia n. 29/1951, sostenendo che il rapporto tra la società e gli enti pubblici integrasse un vincolo contrattuale rilevante come contratto di opere o somministrazione. Il ricorrente ha impugnato la sentenza della Corte d'appello che aveva confermato l'ineleggibilità, deducendo: 1) violazione dell'art. 10, lett. a), per avere i giudici di merito ricondotto impropriamente un appalto di servizi nella previsione della somministrazione; 2) vizio motivazionale e illegittimità costituzionale della norma per contrasto con gli artt. 3, 51 e 97 Cost., poiché la stessa fattispecie sarebbe altrimenti sanzionata come ineleggibilità e incompatibilità; 3) ulteriore illegittimità costituzionale per disparità di trattamento rispetto alla disciplina statale e di altre regioni, in particolare per l'assenza dell'esclusione per i soggetti che partecipano a cooperative; 4) erronea applicazione dell'ultimo periodo dell'art. 10, lett. a), in tema di autorizzazioni e concessioni amministrative; 5) erronea applicazione dell'art. 10, lett. b), relativa ai contributi pubblici; 6) ulteriore questione di costituzionalità della lett. b); 7) erronea applicazione di altre previsioni della legge regionale sulle cooperative; 8) ingiusta condanna alle spese. La Suprema Corte ha ritenuto infondati i primi tre motivi, chiarendo che il giudice di merito non aveva compiuto un'interpretazione analogica o estensiva vietata, ma aveva correttamente qualificato in concreto i contratti stipulati dalla cooperativa alla luce della loro effettiva struttura, ritenendo che fossero ricompresi nella previsione della somministrazione e che la norma fosse di stretta interpretazione ma applicabile al caso. Ha poi ritenuto inammissibili i motivi successivi perché rivolti contro questioni assorbite e non esaminate in appello, e ha considerato infondato il motivo sulle spese. Il ricorso è stato quindi integralmente rigettato, con condanna del ricorrente alle spese in favore dei controricorrenti costituiti.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha confermato la declaratoria di ineleggibilità del candidato proclamato eletto e, conseguentemente, la decisione di merito che ne aveva affermato la decadenza dalla carica di deputato regionale. Sul piano argomentativo, la Corte ha ritenuto corretto il percorso della Corte d'appello: la qualificazione del rapporto contrattuale della cooperativa non dipende dal nomen iuris dato dalle parti, ma dalla concreta struttura dell'operazione economica; la tipologia di servizi resi rientra nella previsione normativa delle cause di ineleggibilità; la distinzione tra ineleggibilità e incompatibilità non è irragionevole; le censure ulteriori erano in parte inammissibili perché dirette contro capi di appello assorbiti e in parte infondate. Il ricorrente è stato condannato al pagamento delle spese del giudizio di legittimità in favore dei controricorrenti costituiti.

Norme richiamate

• art. 10, comma 1, lett. a), L.R. Sicilia n. 29/1951

  "coloro che in proprio o in qualità di rappresentanti legali, amministratori e dirigenti di società o di imprese private risultino vincolati con lo Stato o con la Regione per contratti di opere o di somministrazione"

  Norma di stretta interpretazione che tutela la par condicio e la libertà del voto; il giudice deve verificare in concreto la natura del contratto, senza essere vincolato al nomen iuris attribuito dalle parti, potendo ricondurre nella previsione anche rapporti che, per struttura ed effetti, siano sostanzialmente somministrazione.

• art. 10, comma 1, lett. b), L.R. Sicilia n. 29/1951

  "i rappresentanti, amministratori e dirigenti di società ed imprese volte al profitto di privati, che godano di contributi, concorsi, sussidi o garanzie da parte dello Stato o della Regione"

  Richiamata dal ricorrente e dalla Corte solo in via incidentale per escludere che la questione fosse decisiva sul punto esaminato; le censure sono state giudicate inammissibili perché assorbite nei gradi di merito.

• art. 10 quater L.R. Sicilia n. 29/1951

  capo III sulle incompatibilità

  La Corte ha distinto le incompatibilità dalle ineleggibilità: le prime operano ex post per prevenire conflitti di interesse, le seconde ex ante per garantire la libertà del voto e la parità tra candidati.

• art. 3 Cost.

  La Corte ha escluso la violazione del principio di eguaglianza, ritenendo non sovrapponibili le discipline di ineleggibilità e incompatibilità e giustificata la diversità di trattamento nel contesto della potestà legislativa regionale.

• art. 45 Cost.

  Richiamato dal ricorrente per sostenere l'illegittimità della disciplina sulle cooperative, ma la Corte ha ritenuto la censura non decisiva e comunque infondata alla luce della disciplina speciale regionale.

• art. 48 Cost.

  Richiamato per la tutela dell'elettorato passivo; la Corte ha ribadito che le limitazioni al diritto elettorale passivo sono di stretta interpretazione ma possono essere previste dal legislatore nei limiti del pubblico interesse.

• art. 51 Cost.

  La Corte ha ritenuto che la causa di ineleggibilità non violi il diritto di accesso alle cariche elettive, poiché risponde a esigenze di imparzialità e di tutela della libertà del voto.

• art. 97 Cost.

  Invocato per contestare la ragionevolezza della disciplina, ma richiamato dalla Corte per giustificare la separazione fra candidatura e rapporti economici con l'amministrazione pubblica.

• art. 122 Cost.

  Richiamato indirettamente nella giurisprudenza costituzionale citata, per sottolineare l'ampio spazio riconosciuto alla legislazione regionale in materia di ineleggibilità e incompatibilità.

• L. 2 luglio 2004, n. 165

  Richiamata come fonte che ha lasciato ampio spazio alle regioni nella disciplina di ineleggibilità e incompatibilità, attenuando la rigidità della disciplina uniforme dell'elettorato passivo.

Massime di principio

• Le norme che prevedono cause di ineleggibilità all'elettorato passivo sono di stretta interpretazione: non è consentita un'interpretazione analogica, e quella estensiva è ammissibile solo nei limiti in cui il legislatore abbia espresso meno di quanto realmente voluto.
• La qualificazione di un contratto ai fini delle cause di ineleggibilità va compiuta in concreto dal giudice, che non è vincolato al nomen iuris attribuito dalle parti, ma alla sostanza economico-giuridica del rapporto.
• Un rapporto contrattuale che abbia ad oggetto la fornitura continuativa di pasti o beni preparati può essere sussunto nella somministrazione, se la prestazione di fare è strumentale all'erogazione del bene e l'obbligo è continuativo.
• La distinzione tra ineleggibilità e incompatibilità è logicamente e costituzionalmente ammissibile: la prima opera ex ante per proteggere la libertà del voto e la parità tra candidati; la seconda opera ex post per prevenire conflitti di interessi nel corso del mandato.
• Le questioni dedotte contro capi di sentenza di appello ritenuti assorbiti non possono essere esaminate in cassazione se il giudice di merito non vi ha statuito, salvo specifiche ipotesi che qui non risultano.
• La legittimità costituzionale di discipline regionali restrittive dell'elettorato passivo va valutata tenendo conto dell'ampio margine di autonomia legislativa riconosciuto alle regioni, anche speciali, in materia di ineleggibilità e incompatibilità.

Come è indicizzato