Sentenza n. 5071/2026 - Napoli, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato, con ricorso introduttivo e motivi aggiunti, la delibera regionale e gli atti dell’ACaMIR relativi all’aggiornamento dei corrispettivi della concessione decennale net cost per il lotto di Caserta. Ha sostenuto che, dopo l’aggiudicazione, fosse stata introdotta una modifica sostanziale delle condizioni economiche della gara, mediante una rinegoziazione bilaterale con gli aggiudicatari, in violazione dell’art. 106 del d.lgs. n. 50/2016, della lex specialis, dei principi di par condicio, trasparenza e immodificabilità dell’offerta, nonché per eccesso di potere sotto i profili dello sviamento, dell’illogicità, del difetto di istruttoria e motivazione, della contraddittorietà e dell’irragionevolezza. In particolare, ha dedotto la riduzione del numero di autobus da acquistare, l’incremento della produzione chilometrica, la modifica della struttura dei costi e dei ricavi e la trasformazione del ribasso offerto in un consistente incremento della spesa pubblica. Ha inoltre sostenuto che i chiarimenti di gara non potessero costituire base per modificare la lex specialis e che l’adeguamento eccedesse i limiti dell’aggiornamento inflazionistico. Con ulteriori censure ha denunciato la carenza di trasparenza e di contraddittorio nel confronto con i soli aggiudicatari, la rinegoziazione di parametri economici quali il WACC e la violazione dell’art. 81 Cost. per l’asserita assenza di copertura finanziaria. Le resistenti hanno eccepito, tra l’altro, il difetto di legittimazione e di interesse, la natura endoprocedimentale e non lesiva degli atti impugnati e l’attinenza delle scelte a valutazioni discrezionali dell’amministrazione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili il ricorso e i motivi aggiunti, ritenendo assorbenti le eccezioni relative alla natura non provvedimentale degli atti e alla carenza di interesse attuale. In base alla l.r. Campania n. 3/2002, la gestione della procedura di affidamento e l’adozione degli atti conclusivi spettano all’ACaMIR, mentre alla Regione competono funzioni di programmazione e vigilanza. La delibera regionale impugnata si è limitata a prendere atto delle attività preparatorie svolte dall’ACaMIR e a formulare un indirizzo per la successiva finalizzazione degli affidamenti e sottoscrizione dei contratti, senza modificare direttamente l’assetto degli interessi né produrre effetti esterni immediati e cogenti. Anche le attività dell’ACaMIR risultavano ancora preparatorie e istruttorie. Ne consegue che mancava un atto immediatamente lesivo e, quindi, un interesse concreto e attuale alla sua rimozione, non potendo essere impugnati autonomamente effetti soltanto eventuali e dipendenti da future determinazioni. Il Collegio ha comunque rilevato, in via subordinata, l’infondatezza sostanziale delle censure: la concessione era una concessione di servizi TPL net cost, non un appalto di servizi, e gli atti di gara prevedevano espressamente, nello schema di contratto di servizio, la verifica del PEF al momento del subentro, anche con riguardo alle differenze tra i dati di gara e quelli effettivamente verificati e alle variazioni del numero di autobus, dei canoni, degli ammortamenti e del costo del personale. La ricorrente non aveva formulato specifiche censure rispetto a tale disciplina, limitandosi a contrapporre valutazioni tecnico-economiche di parte. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 106 d.lgs. n. 50/2016

  La ricorrente lo ha invocato per sostenere l’illegittimità delle modifiche sostanziali alle condizioni della concessione; il giudice ha ritenuto comunque il ricorso inammissibile e, in via subordinata, ha osservato che la disciplina di gara prevedeva la verifica del PEF.

• art. 31 dello schema di contratto di servizio

  Prevedeva la verifica dell’impatto sul PEF delle differenze tra i dati di gara e quelli verificati in sede di subentro, includendo anche variazioni relative al materiale rotabile, agli impianti e al personale.

• artt. 21 e 22 l.r. Campania n. 3/2002

  Attribuiscono all’ACaMIR la gestione delle procedure di affidamento e la stipula degli accordi e dei contratti di servizio, mentre alla Regione spettano funzioni di programmazione e vigilanza.

• Regolamento (CE) n. 1370/2007

  Disciplina i servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia e costituisce il quadro speciale di riferimento per la concessione di servizi TPL net cost.

• art. 81 Cost.

  Invocato dalla ricorrente in relazione all’asserito incremento della spesa pubblica senza adeguata copertura finanziaria; la censura non è stata esaminata nel merito per l’inammissibilità del ricorso.

• artt. 74 e 120 c.p.a.

  Richiamati dal giudice nell’intestazione e nella trattazione del rito applicabile alla controversia in materia di affidamento.

Massime di principio

• Un atto regionale che si limiti a prendere atto di attività istruttorie svolte dalla stazione appaltante e a impartire un indirizzo per future determinazioni non ha natura provvedimentale lesiva se non modifica direttamente l’assetto degli interessi e non produce effetti esterni immediati e cogenti.
• Gli atti preparatori e interlocutori relativi all’aggiornamento dei dati e dei Piani Economico-Finanziari di una procedura di affidamento non sono autonomamente impugnabili quando la lesione prospettata dipende da un successivo ed eventuale provvedimento conclusivo.
• L’interesse a ricorrere deve essere concreto e attuale: non è sufficiente la mera possibilità che un atto futuro produca effetti pregiudizievoli, né può essere chiesta tutela anticipata rispetto a una situazione ancora incerta.
• Nelle concessioni di servizi di trasporto pubblico locale net cost, la verifica del PEF prevista dalla disciplina di gara e dal contratto di servizio può considerare le differenze tra i dati posti a base di gara e quelli effettivamente verificati al momento del subentro, comprese le variazioni del parco rotabile, degli ammortamenti, dei canoni e del costo del personale.
• La deduzione di una modifica sostanziale dell’equilibrio economico della concessione non può fondarsi soltanto su elaborazioni tecnico-economiche di parte, ma richiede l’individuazione puntuale della disciplina speciale applicabile e delle specifiche regole di gara asseritamente violate.

Come è indicizzato