Corte di giustizia, Sentenza C-59/24

Aiuti di Stato e prolungamento delle licenze di gioco d’azzardo nei Paesi Bassi

La Corte di giustizia, con sentenza del 16 ottobre 2025 nella causa C-59/24 P, ha esaminato l’impugnazione proposta dal Regno dei Paesi Bassi contro la sentenza del Tribunale che aveva annullato la decisione della Commissione del 18 dicembre 2020, relativa al prolungamento delle licenze di gioco d’azzardo nei Paesi Bassi. La controversia riguarda l’ambito dell’esame preliminare in materia di aiuti di Stato e, in particolare, la necessità di valutare anche possibili vantaggi indiretti derivanti dalla struttura della misura.

Fatti e procedimento amministrativo

EGBA, associazione senza scopo di lucro che riunisce operatori europei del gioco e delle scommesse online, aveva presentato nel 2016 un reclamo alla Commissione ai sensi dell’articolo 24 del regolamento 2015/1589. Il reclamo contestava, da un lato, una politica generale olandese che prorogava fino al 1° gennaio 2017 le licenze per scommesse sportive, corse ippiche, lotterie e casinò, e, dall’altro, le decisioni dell’autorità olandese che rinnovavano sei licenze in scadenza.

EGBA sosteneva che tale misura integrasse aiuto di Stato in favore dei titolari delle licenze, in quanto la proroga avveniva in regime di esclusiva, senza remunerazione a valori di mercato e senza procedura aperta, trasparente e non discriminatoria. Dopo scambi di informazioni con le autorità olandesi e ulteriori osservazioni di EGBA, la Commissione adottava la decisione impugnata, con la quale concludeva che la misura non conferiva un vantaggio ai titolari delle licenze e quindi non costituiva aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

La sentenza del Tribunale

Dinanzi al Tribunale, EGBA proponeva due motivi: il primo, relativo alla violazione dei diritti procedurali per mancato avvio del procedimento formale di indagine, e il secondo, relativo all’errore manifesto nella valutazione dell’assenza di vantaggio. Il Tribunale sceglieva di esaminare anzitutto una parte del primo motivo, con la quale EGBA lamentava che la Commissione non avesse verificato se la misura attribuisse un vantaggio indiretto agli enti beneficiari delle somme che i titolari delle licenze erano tenuti a versare. Ritenendo che la Commissione non avesse svolto tale verifica, il Tribunale annullava la decisione.

Questioni sollevate in appello

Il Regno dei Paesi Bassi impugnava la sentenza con un unico motivo articolato in quattro parti:

• asserita irricevibilità del reclamo EGBA nella parte relativa all’aiuto indiretto agli enti beneficiari;
• vizio di motivazione del Tribunale nell’analizzare tale profilo;
• erronea applicazione della sentenza Tempus e dell’articolo 4, paragrafi 3 e 4, del regolamento 2015/1589, in combinato con l’articolo 24;
• erronea interpretazione della nozione di "parte interessata" di cui all’articolo 1, lettera h), del regolamento 2015/1589.

EGBA eccepiva inoltre l’irricevibilità dell’appello per ragioni legate alla lingua del procedimento, eccezione che la Corte ha respinto richiamando le norme processuali applicabili agli Stati membri intervenuti già in primo grado.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 107, paragrafo 1, e l’articolo 108 TFUE, che disciplinano la nozione di aiuto di Stato e il controllo della Commissione;
• il regolamento (UE) 2015/1589, in particolare gli articoli 1, lettera h), 4, paragrafi 3 e 4, 15, paragrafo 1, e 24;
• l’articolo 296 TFUE e le disposizioni dello Statuto della Corte relative all’obbligo di motivazione;
• la comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato, in particolare i paragrafi 115 e 116, relativi al vantaggio indiretto.

Ragionamento della Corte: portata dell’esame della Commissione

La Corte ricorda che la fase preliminare ex articolo 108, paragrafo 3, TFUE ha natura sommaria e serve a consentire alla Commissione di formarsi un primo convincimento sulla compatibilità della misura; quando, invece, la Commissione non avvia il procedimento formale, i soggetti titolari delle garanzie procedurali devono poter contestare tale scelta dinanzi al giudice dell’Unione.

Nel merito, la Corte ritiene corretto il ragionamento del Tribunale secondo cui la Commissione, nel caso concreto, non poteva limitarsi a verificare l’assenza di un vantaggio diretto per i titolari delle licenze. La misura contestata non si esauriva nel prolungamento delle licenze, ma comprendeva anche l’obbligo, per i licenziatari, di versare parte dei proventi a enti che servono l’interesse generale. Proprio questa caratteristica strutturale rendeva necessario chiedersi se la misura fosse concepita in modo da canalizzare i suoi effetti economici verso soggetti identificabili, realizzando così un vantaggio indiretto.

La Corte sottolinea che, ai fini dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, l’esame dell’esistenza di un aiuto richiede di valutare non solo il destinatario immediato, ma anche eventuali benefici indiretti quando essi derivino dalla struttura stessa della misura. In tale contesto, la Commissione avrebbe dovuto verificare se gli enti beneficiari delle somme versate dai titolari delle licenze ricevessero un vantaggio indiretto e se tali enti potessero qualificarsi come imprese.

Ragionamento della Corte: motivazione e irrilevanza delle censure del Regno dei Paesi Bassi

Quanto alla motivazione, la Corte osserva che il Tribunale ha esposto in modo sufficientemente chiaro le ragioni per cui ha ritenuto insufficiente l’esame svolto dalla Commissione. È vero che il Tribunale avrebbe potuto spiegarsi con maggiore precisione, ma il suo ragionamento consente comunque di comprendere perché la mancata verifica del vantaggio indiretto costituisse un indice di "serie difficoltà" tali da imporre l’apertura del procedimento formale.

La Corte respinge altresì l’argomento secondo cui EGBA non avrebbe sollevato nel reclamo la questione dell’aiuto indiretto agli enti beneficiari: anche se il reclamo era formulato soprattutto in termini di aiuto ai licenziatari, la Commissione era tenuta a esaminare diligentemente la misura nella sua struttura complessiva. Neppure rileva che il reclamo sia stato presentato nell’ambito di una denuncia e non di una notifica, poiché l’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589 consente l’applicazione dell’articolo 4, paragrafo 3, anche nel caso di decisioni adottate a seguito di reclamo.

Nozione di parte interessata

La Corte conferma implicitamente la possibilità per EGBA di agire come parte interessata. La misura contestata, incidendo sul funzionamento economico del settore delle scommesse e delle lotterie e sul meccanismo di ripartizione dei proventi, era idonea a toccare gli interessi dell’associazione che rappresenta operatori del mercato. Di conseguenza, EGBA poteva invocare le garanzie procedurali dell’articolo 24 del regolamento 2015/1589 e contestare la mancata apertura della fase formale di indagine.

Decisione e dispositivo

La Corte respinge integralmente l’appello. Conferma quindi l’annullamento della decisione della Commissione e condanna il Regno dei Paesi Bassi a sopportare le proprie spese e quelle sostenute da EGBA.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che:

• la Commissione, nella fase preliminare, deve esaminare con diligenza e imparzialità tutti gli aspetti rilevanti della misura, inclusi possibili vantaggi indiretti;
• l’assenza di un esame di un elemento strutturalmente rilevante della misura può rivelare l’esistenza di serie difficoltà e imporre l’apertura del procedimento formale;
• il fatto che il reclamo indichi soprattutto un vantaggio diretto non esonera la Commissione dal verificare anche benefici indiretti chiaramente desumibili dal contesto;
• la nozione di parte interessata comprende anche associazioni di operatori se la misura è idonea a incidere sui loro interessi economici e concorrenziali.