Corte di giustizia, Sentenza C-282/24

Modifica del metodo di remunerazione di un accordo quadro e alterazione della natura complessiva

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale dello Högsta förvaltningsdomstolen (Svezia) in materia di appalti pubblici, con specifico riferimento alla modifica di accordi quadro per servizi di carro attrezzi dopo l'aggiudicazione.

Fatti e procedimento principale

Nel 2020 la Polismyndigheten aveva indetto una gara per servizi di carro attrezzi, con aggiudicazione al miglior prezzo. I documenti di gara prevedevano un sistema di remunerazione composto da un prezzo fisso per un determinato raggio chilometrico e da un prezzo variabile per i chilometri eccedenti, con prezzi invariabili per tutta la durata del contratto. Nel 2021, dopo la conclusione di due accordi quadro, l'autorità di polizia e gli aggiudicatari hanno modificato il modello di remunerazione: il raggio del prezzo fisso è stato ampliato da 10 a 50 km e i livelli di prezzo sono stati ridotti o aumentati in modo da riequilibrare i costi tra distretti senza aumentare il valore complessivo dell'accordo. L'Autorità garante della concorrenza ha contestato la modifica, ottenendo in primo e secondo grado l'irrogazione di una sanzione pecuniaria per mancata indizione di una nuova procedura di appalto.

Questione pregiudiziale

Il giudice del rinvio ha chiesto se una modifica del sistema di remunerazione, che altera il rapporto tra tariffa fissa e variabile e incide solo marginalmente sul valore totale dell'accordo quadro, debba essere qualificata come alterazione della natura complessiva dell'accordo ai sensi dell'articolo 72, paragrafo 2, della direttiva 2014/24.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama i considerando 107 e 109 della direttiva 2014/24 e l'articolo 72, che disciplina le modifiche dei contratti e degli accordi quadro in corso di esecuzione. In particolare, il paragrafo 2 consente modifiche di valore contenuto al di sotto delle soglie e dei limiti percentuali previsti, purché non alterino la natura complessiva del contratto o dell'accordo quadro. Il paragrafo 4 definisce le modifiche sostanziali, mentre il paragrafo 5 afferma il principio per cui le modifiche diverse da quelle consentite ai paragrafi 1 e 2 richiedono una nuova procedura.

Ragionamento della Corte

La Corte distingue nettamente la nozione di "alterazione della natura complessiva" da quella di "modifica sostanziale". Dal tenore letterale dell'articolo 72, paragrafo 2, emerge che il legislatore dell'Unione ha voluto riferirsi solo a modifiche capaci di trasformare l'appalto o l'accordo quadro nel suo insieme. Il richiamo del paragrafo 2 all'assenza della necessità di verificare le condizioni del paragrafo 4 conferma che una modifica sostanziale, in sé, non coincide necessariamente con l'alterazione della natura complessiva.

Sul piano del contesto, la Corte rileva che il paragrafo 2 costituisce una deroga da interpretare restrittivamente, ma anche che il considerando 107 introduce una maggiore flessibilità per modifiche di minore valore rispetto alla disciplina tradizionale elaborata dalla giurisprudenza precedente. Il considerando 109, che menziona cambiamenti che sostituiscono i lavori, le forniture o i servizi con qualcosa di diverso o mutano sostanzialmente il tipo di appalto, conferma che l'alterazione della natura complessiva riguarda modifiche più incisive di quelle meramente sostanziali.

La Corte osserva inoltre che il legislatore ha usato espressioni differenti per le modifiche sostanziali e per quelle che alterano la natura complessiva, sicché non sarebbe corretto sovrapporle. Un'interpretazione opposta svuoterebbe di effetto utile le disposizioni dell'articolo 72, paragrafo 1, lettere a) e c), e paragrafo 2. Sul piano teleologico, l'articolo 72 mira a conciliare trasparenza e parità di trattamento con un margine di flessibilità per adattare gli appalti in corso a esigenze sopravvenute.

Applicando tali criteri, la Corte afferma che una revisione del metodo di remunerazione che, pur incidendo sull'equilibrio tra componente fissa e variabile, provochi solo una variazione marginale del valore totale dell'accordo non trasforma di per sé l'oggetto o il tipo di accordo quadro. Tuttavia, non si può escludere che, in circostanze eccezionali, tale revisione produca uno sconvolgimento dell'economia del contratto e un vantaggio netto per l'aggiudicatario, integrando così un'alterazione sostanziale dell'equilibrio e quindi della natura complessiva.

Decisione e dispositivo

La Corte risponde che l'articolo 72, paragrafo 2, della direttiva 2014/24 deve essere interpretato nel senso che la modifica del metodo di remunerazione di un accordo quadro aggiudicato al prezzo più basso, con variazione dell'importanza relativa della tariffazione fissa e variabile e con impatto solo marginale sul valore totale, non costituisce un'alterazione della natura complessiva dell'accordo quadro, salvo il caso in cui la modifica comporti un'alterazione sostanziale del suo equilibrio. La verifica concreta di tale eventuale alterazione spetta al giudice del rinvio.

Principio affermato

La nozione di alterazione della natura complessiva dell'accordo quadro, ai sensi dell'articolo 72, paragrafo 2, della direttiva 2014/24, riguarda solo modifiche di particolare intensità, capaci di trasformare l'accordo nel suo oggetto, nel suo tipo o nel suo equilibrio economico; non basta che la modifica avrebbe potuto incidere sul risultato della gara iniziale o rientrerebbe, in astratto, tra le modifiche sostanziali dell'articolo 72, paragrafo 4.