Corte di giustizia, Sentenza C-718/23

Libertà di stabilimento e regolazione dei giochi d’azzardo nella Comunità Valenciana

La pronuncia riguarda cinque rinvii pregiudiziali del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana relativi alla compatibilità con il diritto dell’Unione di varie disposizioni della legge valenciana 1/2020 e del decreto 97/2021 in materia di giochi d’azzardo, prevenzione della ludopatia e autorizzazioni per sale da gioco, scommesse e slot machine. Le cause sono state riunite e decise dalla Corte nella sua Ottava Sezione.

Fatti e procedimento principale

Le ricorrenti nei procedimenti principali sono associazioni e società operanti nel settore del gioco, delle scommesse e delle macchine ricreative. Esse hanno impugnato disposizioni regionali che introducono:

• distanze minime di 850 metri tra sale da gioco o locali scommesse e determinati istituti d’insegnamento;
• distanze minime di 500 metri tra taluni stabilimenti di gioco;
• il vincolo, per gli stabilimenti preesistenti, di rispettare tali distanze ai fini del rinnovo delle licenze;
• una moratoria fino a cinque anni per nuove autorizzazioni di stabilimenti di gioco e per la gestione di macchine di tipo B nei locali dell’ospitalità;
• limiti al rinnovo delle autorizzazioni per l’installazione di tali macchine nei medesimi locali. Le ricorrenti sostenevano che tali misure costituissero restrizioni ingiustificate alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi.

Normativa nazionale rilevante

La Corte descrive anzitutto la legge 1/2020, che disciplina il gioco nella Comunità Valenciana e contiene norme su pubblicità, distanze minime e moratoria autorizzativa. In particolare:

• l’articolo 45, paragrafi 5 e 6, stabilisce le distanze di 850 metri dalle scuole e di 500 metri tra determinati stabilimenti di gioco;
• la seconda disposizione transitoria esclude, per i rinnovi di autorizzazioni preesistenti, l’applicazione del requisito della distanza tra stabilimenti di gioco;
• la decima disposizione transitoria prevede una sospensione massima di cinque anni per nuove autorizzazioni;
• il decreto 97/2021 disciplina le modalità applicative, inclusa la gestione delle domande di rinnovo e l’installazione delle macchine di tipo B.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio domanda in sostanza se gli articoli 26, 49 e 56 TFUE ostino a una disciplina regionale che:

• impone distanze minime tra stabilimenti di gioco e scuole, e tra stabilimenti di gioco tra loro, nonostante l’esistenza di altre misure meno restrittive, come il divieto di accesso ai minori e il divieto di pubblicità;
• estende tali distanze anche al rinnovo delle autorizzazioni di esercizi già esistenti;
• introduce una moratoria quinquennale sulle nuove licenze;
• si applichi solo agli operatori privati, lasciando fuori asseriti stabilimenti pubblici.

Ricevibilità

La Corte dichiara irricevibili la quarta questione nelle cause C‑718/23, C‑719/23, C‑721/23 e C‑60/24 e la seconda questione nella causa C‑720/23, relative alla disparità di trattamento tra stabilimenti privati e pubblici. Il rinvio non conteneva elementi sufficienti per definire la nozione di «stabilimenti di gioco pubblici», il contesto normativo applicabile né le restrizioni concretamente gravanti su tali soggetti. Inoltre, le questioni non risultavano adeguatamente collegate all’oggetto del contenzioso principale ai sensi dell’articolo 94 del regolamento di procedura.

Esame della Corte: libertà di stabilimento

La Corte precisa che, nella fattispecie, la normativa incide principalmente sulla libertà di stabilimento ex articolo 49 TFUE, mentre gli articoli 26 e 56 TFUE non richiedono autonoma analisi. Le misure contestate rendono infatti meno attraente, e talvolta impossibile, l’esercizio dell’attività economica nel settore del gioco nella regione interessata.

Giustificazione delle restrizioni

La Corte ricorda che, in assenza di armonizzazione UE, gli Stati membri dispongono di un ampio margine di discrezionalità nella regolazione dei giochi d’azzardo, purché le restrizioni perseguano obiettivi legittimi e siano proporzionate. Nel caso di specie, gli obiettivi indicati dalla normativa regionale sono la tutela della salute pubblica, la protezione dei minori e dei soggetti vulnerabili, la prevenzione della dipendenza da gioco, la riduzione della concentrazione spaziale degli esercizi e il contenimento dell’impatto sociale del gioco. Tali obiettivi sono stati ritenuti, in astratto, idonei a giustificare restrizioni alla libertà di stabilimento.

Proporzionalità delle misure

Quanto alla proporzionalità, la Corte osserva che:

• le distanze minime si fondano su studi e dati relativi alla crescita degli esercizi di gioco e ai rischi di sovraesposizione dei minori;
• la presenza di altre misure, come il divieto di accesso ai minori e il divieto di pubblicità, non esclude di per sé la necessità delle distanze, poiché esse perseguono finalità diverse;
• l’estensione dei nuovi requisiti anche ai rinnovi delle autorizzazioni non è, di per sé, sproporzionata, poiché evita di attribuire un vantaggio concorrenziale agli operatori già presenti sul mercato;
• la disciplina transitoria tiene conto degli esercizi già autorizzati, prevedendo talune eccezioni e possibilità di spostamento della sede;
• il divieto di rinnovo delle autorizzazioni per le macchine di tipo B nei locali dell’ospitalità appare idoneo a impedire l’accesso dei minori in luoghi dove il controllo è più difficile;
• la moratoria quinquennale sulle nuove licenze si inserisce nell’obiettivo di ridurre la concentrazione degli esercizi dopo la rapida espansione del settore. La Corte richiama inoltre la propria giurisprudenza secondo cui non è necessario che lo Stato membro produca studi specifici a fondamento della misura per poterne dimostrare la proporzionalità.

Decisione e dispositivo

La Corte conclude che l’articolo 49 TFUE non osta, in linea di principio, a una normativa nazionale come quella valenciana oggetto dei procedimenti principali, purché il giudice del rinvio verifichi concretamente che le misure siano effettivamente dirette a realizzare gli obiettivi di interesse generale invocati, siano coerenti e sistematiche e non eccedano quanto necessario. Le questioni sulla presunta discriminazione tra operatori privati e pubblici sono invece dichiarate irricevibili.

Principi applicati

La sentenza ribadisce tre punti centrali:

• in materia di gioco d’azzardo, gli Stati membri conservano un ampio margine di regolazione;
• restrizioni territoriali, moratorie e limiti ai rinnovi possono essere giustificati da salute pubblica e tutela dei minori;
• la verifica decisiva resta quella di proporzionalità concreta rimessa al giudice nazionale.