Sentenza n. 7805/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti, titolari di concessioni per la raccolta del Bingo definitivamente scadute e operanti in regime di proroga tecnica, hanno impugnato la nota del 30 maggio 2023 e l'avviso del 4 maggio 2023 con cui l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli aveva dato attuazione all'art. 1, comma 124, della legge n. 197/2022, stabilendo il pagamento di un corrispettivo una tantum complessivo di euro 181.125, maggiorato rispetto al precedente regime e suddiviso in quattro rate. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione dell'art. 112 c.p.a. e degli artt. 1 e 3 della legge n. 241/1990, nonché dell'art. 4 TUE, oltre a eccesso di potere per irragionevolezza, sviamento, difetto di motivazione e istruttoria, falsità dei presupposti, illogicità e disparità di trattamento, assumendo che l'Amministrazione avesse disatteso precedenti provvedimenti cautelari che consentivano il pagamento del canone nella misura ridotta di euro 2.800 mensili, con garanzia fideiussoria per la differenza. Con il secondo motivo è stata dedotta, in via derivata, l'illegittimità costituzionale dell'art. 1, commi 123-125, della legge n. 197/2022, in relazione a numerosi parametri costituzionali e convenzionali, nonché l'irragionevolezza della disciplina rispetto agli artt. 165 del d.lgs. n. 50/2016 e 9 del d.lgs. n. 36/2023. Con il terzo motivo è stato dedotto il contrasto della medesima disciplina con la direttiva 2014/23/UE, con gli artt. 49 e 56 TFUE e con i principi di certezza del diritto, tutela dell'affidamento, effettività della tutela giurisdizionale e concorrenza, contestando in particolare l'ulteriore proroga tecnica onerosa, l'aumento del canone senza valutazione dell'equilibrio economico della concessione e l'assenza di un termine per l'espletamento della procedura selettiva.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalle Amministrazioni. Ha ritenuto che la controversia non riguardasse la mera quantificazione di canoni o corrispettivi nella fase esecutiva del rapporto, ma la legittimità della proroga legislativa e della pretesa autoritativa dell'Amministrazione di applicare il canone durante la proroga tecnica; pertanto sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle concessioni di pubblici servizi ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. Nel merito, il Collegio ha richiamato la sentenza della Corte di giustizia UE del 20 marzo 2025, cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, secondo cui le proroghe delle concessioni del Bingo sono soggette alla direttiva 2014/23/UE e non rientrano nei presupposti dell'art. 43 della direttiva, che consente modifiche della concessione senza una nuova gara. La proroga legislativa e la determinazione del canone forfetario, identico per tutti i concessionari e indipendente dai rispettivi fatturati, risultano quindi incompatibili con il diritto dell'Unione. In applicazione del principio di primazia del diritto UE, il TAR ha disapplicato l'art. 1, comma 124, lett. a), della legge n. 197/2022 e, in via derivata, ha annullato la nota del 30 maggio 2023 e l'avviso del 4 maggio 2023. Il Collegio ha precisato che l'illegittimità della proroga non esclude il diritto dell'Amministrazione a pretendere un'indennità per l'utilità conseguita dai concessionari attraverso la prosecuzione dell'attività, purché essa non sia determinata in modo rigido e forfetario, ma mediante una valutazione individualizzata dell'equilibrio del rapporto, tenendo conto dei fatturati, dei vantaggi ottenuti e dei sacrifici imposti agli operatori. L'Amministrazione dovrà pertanto rideterminare, anche provvisoriamente nelle more dell'istruttoria, l'indennità dovuta per il biennio 2023-2024. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese sono state compensate in ragione della complessità della controversia e del successivo intervento della sentenza della Corte di giustizia.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  indennità, canoni e altri corrispettivi

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sulle concessioni di pubblici servizi comprende anche la fase esecutiva, salvo le controversie meramente patrimoniali; resta tuttavia devoluta al giudice amministrativo la controversia relativa alla legittimità della proroga e della pretesa autoritativa di applicare il canone.

• art. 1, comma 124, legge n. 197/2022

  il corrispettivo una tantum, calcolato in proporzione alla durata della proroga, è maggiorato del 15 per cento rispetto alla previsione delle norme in vigore

  La disposizione, nella parte in cui introduce la proroga tecnica onerosa e un corrispettivo forfetario determinato legislativamente, è stata disapplicata per contrasto con il diritto dell'Unione europea.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  modifiche alle concessioni, nel corso del rapporto, senza ricorrere ad un nuovo procedimento di gara

  Le proroghe legislative delle concessioni del Bingo non rientrano nei casi che consentono di modificare la concessione senza una nuova procedura di gara; inoltre, un canone forfetario uguale per tutti i concessionari e indipendente dai fatturati non è compatibile con tale disciplina.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Sono richiamati nel quadro dei principi europei relativi alla libertà di stabilimento, alla libera prestazione dei servizi e alla tutela della concorrenza, posti a fondamento della contestazione della proroga senza nuova gara.

• art. 4, n. 3, TUE

  Il principio di leale cooperazione e la primazia del diritto dell'Unione impongono anche al giudice nazionale di disapplicare la norma interna incompatibile con il diritto UE.

• art. 74 c.p.a.

  Ha consentito la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata, in presenza di una questione già esaminata in precedenti conformi.

Massime di principio

• La controversia relativa alla legittimità di una proroga legislativa di una concessione di pubblico servizio e della pretesa dell'amministrazione di applicare il relativo canone attiene all'esercizio autoritativo del potere concessorio e rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, anche se incide su obblighi patrimoniali.
• Una proroga legislativa di una concessione soggetta alla direttiva 2014/23/UE è incompatibile con il diritto dell'Unione quando modifica sostanzialmente il rapporto concessorio senza rientrare nei presupposti dell'art. 43 della direttiva e senza il ricorso a una nuova procedura selettiva.
• Il giudice nazionale deve disapplicare la norma interna incompatibile con il diritto dell'Unione e annullare in via derivata il provvedimento amministrativo che ne costituisce applicazione.
• L'illegittimità della proroga della concessione non esclude automaticamente il diritto dell'amministrazione a ricevere un'indennità per l'utilità conseguita dal concessionario durante la prosecuzione dell'attività; tale indennità deve però essere determinata mediante una valutazione individualizzata e orientata al riequilibrio del rapporto, considerando almeno i fatturati, i vantaggi ottenuti e i sacrifici imposti al concessionario.
• Un corrispettivo fissato in misura rigida e uniforme per tutti i concessionari, senza considerare i rispettivi fatturati e l'equilibrio economico concreto del rapporto, non è compatibile con il diritto dell'Unione quando remunera una proroga concessoria non preceduta da una nuova gara.

Come è indicizzato