Cassazione Civile, Ordinanza n. 19922/2025 del 17/07/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla procedura selettiva indetta da un ente previdenziale per l’attribuzione del secondo livello differenziato di professionalità nell’area legale/professionale. Il dipendente, avvocato interno dell’ente dal 1993, si era collocato al quinto posto della graduatoria, che però non era stata formalmente approvata. In primo grado era stato riconosciuto il diritto all’inquadramento con decorrenza giuridica dal gennaio 2008 e il pagamento di differenze retributive, con esclusione del periodo 2011/2014; era stata invece rigettata la domanda di danno. In appello l’ente aveva ottenuto una riforma parziale: la Corte territoriale ha ritenuto illegittima la procedura perché bandita sulla base di una disciplina contrattuale ritenuta non più vigente, ha negato le differenze retributive come tali e ha qualificato la pretesa come danno da mancata promozione, riconoscendo però il diritto al livello differenziato dal gennaio 2008 e il relativo risarcimento. Nel ricorso principale il dipendente ha sostenuto: (1) che la mancata approvazione della graduatoria non impediva la tutela del giudice ordinario, il quale può anche condannare la P.A. a un facere; (2) che il bando vincolava l’ente e la procedura andava completata; (3) che il d.l. n. 78/2010 non impediva la procedura, ma al più differiva gli effetti economici e solo per il periodo di blocco; (4) che il danno non poteva essere circoscritto al periodo indicato dalla Corte territoriale. Nel ricorso incidentale l’ente ha invece contestato la giurisdizione del giudice ordinario, la possibilità di attribuire il livello in assenza di approvazione della graduatoria, la condanna risarcitoria per un periodo non domandato e l’affermazione di un inadempimento colpevole.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, ha rigettato il ricorso incidentale dell’ente e ha accolto, nei limiti indicati in motivazione, il secondo e il terzo motivo del ricorso principale. Ha quindi cassato la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, ha riconosciuto al dipendente il diritto all’attribuzione del secondo livello differenziato di professionalità con decorrenza giuridica dal gennaio 2008 ed effetti economici dal 1° gennaio 2015. Ha inoltre confermato la condanna dell’ente al risarcimento del danno per il periodo 2008/2014, commisurato alle differenze tra il livello posseduto e quello spettante. Le censure dell’ente sulla giurisdizione, sull’illegittimità della procedura e sui limiti della domanda risarcitoria sono state respinte o dichiarate inammissibili; alcune doglianze del ricorrente principale sono state reputate inammissibili o assorbite. Le spese sono state poste a carico dell’ente previdenziale.

Norme richiamate

• art. 63 d.lgs. n. 165/2001

  La riserva alla giurisdizione amministrativa sulle procedure concorsuali è residuale e riguarda le sole procedure concorsuali strumentali all’assunzione o le progressioni verticali novative; le progressioni meramente economiche o interne alla stessa area restano devolute al giudice ordinario, che può anche disporre condanne di facere.

• art. 9, comma 21, d.l. n. 78/2010

  "per il personale contrattualizzato le progressioni di carriera comunque denominate ed i passaggi tra le aree eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto, per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici"

  La norma non vieta l’indizione o la prosecuzione delle procedure di progressione, ma limita gli effetti economici delle progressioni disposte negli anni coperti dal blocco, impedendo che l’amministrazione ne eluda la portata con decorrenze retroattive.

• art. 1, comma 1, lett. a), d.P.R. n. 122/2013

  Ha esteso fino al 31 dicembre 2014 il blocco degli effetti economici delle progressioni di carriera.

• art. 384, comma 2, c.p.c.

  La Corte, una volta cassata la sentenza, ha deciso nel merito perché non occorrevano ulteriori accertamenti di fatto.

• art. 366 n. 6 c.p.c.

  Le censure dell’ente basate su atti processuali non specificamente indicati e localizzati sono inammissibili.

• art. 112 c.p.c.

  La violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato non è stata ravvisata, perché dalle conclusioni di merito risultava che le domande coprivano l’intero periodo rilevante.

• art. 1336 c.c.

  Richiamato dal ricorrente principale a sostegno della vincolatività del bando come offerta al pubblico.

• artt. 1362 e seguenti c.c.

  Richiamati per l’interpretazione della disciplina contrattuale e del bando secondo il tenore letterale e sistematico.

• art. 1218 c.c.

  Richiamato dall’ente per negare la colpa nell’inadempimento; la Corte ha invece ravvisato un ritardo colpevole nell’indizione della procedura.

• art. 97 Cost.

  Richiamato a sostegno del principio di vincolatività e legalità dell’azione amministrativa nel bando.

• artt. 2, 40 e 45 d.lgs. n. 165/2001

  Richiamati nel ricorso principale e letti nel quadro del rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato e della regolazione collettiva.

• art. 13 c. 1 quater d.P.R. n. 115 del 2002

  È stata rilevata la sussistenza dei presupposti per il contributo unificato aggiuntivo in relazione al ricorso incidentale.

Massime di principio

• Nel lavoro pubblico contrattualizzato, le procedure selettive interne per progressioni meramente economiche o all’interno della stessa area non rientrano, di regola, nella nozione di procedura concorsuale riservata alla giurisdizione amministrativa; la giurisdizione spetta al giudice ordinario.
• Quando il bando di selezione contiene gli elementi essenziali della procedura e l’amministrazione avvia legittimamente la selezione, i partecipanti collocati utilmente acquisiscono una situazione di diritto soggettivo alla conclusione della procedura secondo i criteri prefissati, e il giudice ordinario può ordinare alla P.A. l’adempimento anche mediante condanna a un facere.
• Le progressioni di carriera che incidono solo sul trattamento economico non possono essere eluse mediante il mancato completamento formale della procedura; se la graduatoria è stata formata e la selezione è stata svolta, l’amministrazione deve riconoscere gli effetti giuridici secondo il bando, salvo i limiti imposti da norme imperative sopravvenute sugli effetti economici.
• L’art. 9, comma 21, del d.l. n. 78/2010 non impedisce in sé le progressioni di carriera, ma ne sospende gli effetti economici per gli anni coperti dal blocco; l’amministrazione non può aggirare tale disciplina, né può sottrarsi ai limiti del blocco invocando una retrodatazione artificiale della progressione.
• Se l’amministrazione ritarda colpevolmente l’indizione di una procedura dovuta dalla contrattazione collettiva, e il ritardo fa sì che la progressione cada nel periodo di blocco normativo, il pregiudizio patrimoniale può essere risarcito come danno da mancata promozione, commisurato alle differenze retributive non percepite nel periodo risarcibile.
• Le censure di legittimità che si fondano su atti processuali devono rispettare rigorosamente gli oneri di specifica indicazione e localizzazione degli atti richiamati; in difetto, sono inammissibili.

Come è indicizzato