Sentenza n. 496/2026 - Bari, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune di Terlizzi ha impugnato l’autorizzazione unica rilasciata dalla Regione Puglia per un impianto di produzione di bioGNL alimentato da sottoprodotti agricoli e zootecnici, deducendo, tra l’altro: l’illegittimo ricorso alla procedura di autorizzazione unica dopo l’insuccesso della PAS, in violazione dell’art. 8-bis d.lgs. 28/2011 e dell’art. 12 d.lgs. 387/2003; travisamento dei fatti, sviamento ed errata o insufficiente istruttoria; violazione della disciplina paesaggistica e dei tratturi, del d.lgs. 42/2004, della normativa urbanistica comunale e degli strumenti di pianificazione; violazione dell’art. 12, commi 3 e 7, d.lgs. 387/2003, del regolamento regionale n. 24/2010 e delle competenze del consiglio comunale; violazione della disciplina sull’abbattimento e sull’espianto degli ulivi, nonché omessa istruttoria. Il Comune ha contestato in particolare la mancata adeguata considerazione dei pareri contrari della Soprintendenza e dei Comuni interessati, relativi alla localizzazione dell’impianto in un’area agricola di elevato pregio paesaggistico, archeologico e rurale, contigua al tratturello n. 94, via Traiana, e classificata dal PRG come zona E2 di salvaguardia dell’interesse archeologico. È stata inoltre dedotta la mancata acquisizione dell’autorizzazione espressa all’espianto di circa 400 ulivi non qualificati come monumentali.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto le eccezioni di inammissibilità per difetto di legittimazione e interesse del Comune. L’ente locale, quale ente esponenziale della collettività, è legittimato a impugnare la determinazione conclusiva di una conferenza di servizi decisoria quando essa incida direttamente sul governo del territorio, sull’ambiente, sulla salute o sulla viabilità comunale, anche se il Comune ha già esercitato le proprie prerogative partecipative nel procedimento. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il Collegio ha ritenuto illegittima la determinazione regionale per avere attribuito automatica prevalenza alle posizioni favorevoli emerse nella conferenza di servizi, senza motivare adeguatamente il superamento dei pareri contrari della Soprintendenza e dei Comuni. Il criterio delle posizioni prevalenti non ha natura meramente numerica: impone una ponderazione qualitativa degli interessi pubblici coinvolti, secondo criteri di valutazione individuati e resi contestabili sin dall’avvio della conferenza. L’amministrazione procedente deve svolgere una sintesi valutativa effettiva e spiegare perché gli interessi paesaggistici, culturali e archeologici siano recessivi. Nel caso concreto, la motivazione secondo cui i pareri negativi non erano idonei a superare il segno prevalentemente favorevole della conferenza è stata ritenuta tautologica, soprattutto in considerazione delle rilevanti dimensioni dell’impianto, della prossimità al bene archeologico tutelato e della disciplina urbanistica di salvaguardia. Il TAR ha inoltre accertato l’illegittimità derivante dalla mancata acquisizione dell’autorizzazione espressa all’espianto degli ulivi. La dichiarazione circa l’assenza di ulivi monumentali non esonerava dall’acquisizione dell’autorizzazione prevista per l’abbattimento o il trasferimento anche degli ulivi non monumentali. Tale atto non costituisce un mero parere e non può essere formato tacitamente, essendo richiesta un’autorizzazione espressa. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Gli atti impugnati sono stati annullati; le spese sono state compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 3, comma 2, d.lgs. 267/2000

  Il Comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo.

  La disposizione fonda la legittimazione del Comune a tutelare in giudizio gli interessi della collettività locale quando l’atto impugnato incide direttamente sul territorio, sull’ambiente, sulla salute o sulla viabilità comunale.

• art. 14-ter, commi 4 e 7, l. 241/1990

  sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti

  Il criterio delle posizioni prevalenti non si risolve in una maggioranza numerica, ma richiede una ponderazione qualitativa e motivata della rilevanza degli interessi pubblici rappresentati dalle amministrazioni partecipanti.

• art. 14-bis, comma 5, l. 241/1990

  determinazione motivata di conclusione positiva adottata sulla base delle posizioni prevalentemente espresse

  La conclusione positiva della conferenza deve essere motivata e deve dare conto della sintesi degli interessi pubblici coinvolti.

• art. 152 d.lgs. 42/2004

  La disposizione è richiamata quale base del potere della Soprintendenza in relazione agli impianti e alle opere da realizzare nelle aree contermini ai beni culturali e paesaggistici.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  Disciplina l’autorizzazione unica per la costruzione e l’esercizio degli impianti alimentati da fonti rinnovabili; l’autorizzazione è stata annullata per carenza di motivazione nella ponderazione degli interessi e per mancata acquisizione di un’autorizzazione necessaria.

• art. 8-bis d.lgs. 28/2011

  È stato invocato dal Comune in relazione alla disciplina autorizzativa degli impianti di produzione di biometano; la relativa censura è stata assorbita dopo l’accoglimento dei motivi principali.

• art. 2 della legge 144/1951, come sostituito dall’art. 2 del d.lgs.lgt. 475/1945

  Il prefetto ... in seguito ad accertamenti compiuti dall'Ispettorato provinciale dell'agricoltura e su conforme parere del Comitato provinciale dell'agricoltura autorizza, con proprio decreto, l'abbattimento di alberi di olivo

  L’abbattimento o l’espianto degli ulivi richiede un provvedimento autorizzativo espresso; l’autorizzazione non può essere sostituita da un silenzio favorevole nell’ambito della conferenza di servizi.

• art. 1, comma 2, l.r. Puglia 14/2007

  La tutela degli ulivi non aventi carattere di monumentalità resta disciplinata dalla legge 14 febbraio 1951, n. 144 ... e dalle norme applicative regionali

  La tutela autorizzativa si applica anche agli ulivi privi di carattere monumentale.

• art. 42, comma 2, lett. b), d.lgs. 267/2000

  È stato richiamato con riguardo alle competenze del consiglio comunale e alla dedotta necessità di variante urbanistica; la relativa censura è stata assorbita.

Massime di principio

• La legittimazione del Comune a impugnare la determinazione conclusiva di una conferenza di servizi decisoria sussiste quando l’atto incide direttamente su interessi della collettività locale, quali governo del territorio, ambiente, salute o viabilità, anche se l’ente ha già partecipato al procedimento ed espresso il proprio parere.
• Il criterio delle “posizioni prevalenti” nella conferenza di servizi non opera secondo una maggioranza numerica, ma richiede una ponderazione qualitativa della rilevanza degli interessi pubblici rappresentati dalle amministrazioni partecipanti.
• L’amministrazione procedente, nella conferenza di servizi, non svolge una funzione meramente notarile: deve effettuare una sintesi valutativa effettiva, individuare criteri di ponderazione proporzionati alla rilevanza degli interessi coinvolti e motivare il giudizio di prevalenza.
• È illegittima la determinazione conclusiva della conferenza di servizi che si limiti ad affermare la prevalenza delle posizioni favorevoli senza spiegare perché pareri contrari relativi a interessi paesaggistici, culturali o archeologici siano recessivi rispetto agli altri interessi coinvolti.
• Quando la legge richiede un’autorizzazione espressa per l’abbattimento o l’espianto di alberi di ulivo, tale atto non può essere qualificato come mero parere né può formarsi tacitamente per effetto del silenzio dell’amministrazione o del modulo della conferenza di servizi; l’obbligo autorizzativo opera anche per gli ulivi non monumentali se la relativa disciplina li assoggetta a tutela.

Come è indicizzato