Sentenza n. 10964/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La società concessionaria ha chiesto la condanna dell'Agenzia del Demanio e del Comune di Pomezia al risarcimento dei danni patrimoniali conseguenti all'interruzione, dalla stagione balneare 2024, dell'attività di bar e ristorazione esercitata nello stabilimento oggetto della concessione demaniale n. 2/2023. La ricorrente ha dedotto che le mareggiate verificatesi tra novembre 2023 e gennaio-marzo 2024 avevano provocato il crollo di porzioni del solaio e delle cabine, facendo emergere l'inidoneità strutturale dell'immobile, asseritamente privo di un solaio costruito a norma. Ha prospettato una responsabilità contrattuale delle amministrazioni per violazione degli artt. 2 e 3 della concessione, concernenti l'oggetto del rapporto e le modalità di uso ed esercizio del compendio, chiedendo il ristoro della mancata percezione degli utili dell'attività di bar e ristorazione, della diminuzione del fatturato delle ulteriori attività balneari e della diminuzione dell'avviamento commerciale, anche mediante liquidazione equitativa. Il Comune ha eccepito il difetto di legittimazione passiva, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, l'assenza di illecito imputabile all'ente, la riconducibilità dell'evento a forza maggiore e la mancata prova di danno attuale e concreto. L'Agenzia del Demanio ha eccepito la propria estraneità al rapporto concessorio, in quanto le funzioni relative al demanio marittimo erano state conferite alle Regioni e subdelegate ai Comuni. In via preliminare, il TAR ha dichiarato inutilizzabili alcuni documenti depositati tardivamente dalla ricorrente. Ha poi ritenuto sussistente la giurisdizione amministrativa, poiché la domanda richiedeva l'interpretazione delle clausole della concessione e la valutazione degli obblighi delle parti, non riguardando una mera controversia patrimoniale su canoni o corrispettivi. Quanto all'Agenzia del Demanio, la società ha agito sulla base di una responsabilità contrattuale, ma la convenzione era stata stipulata esclusivamente con il Comune; l'Agenzia è stata quindi ritenuta estranea al rapporto e la domanda nei suoi confronti infondata. Quanto al Comune, la società aveva accettato il bene nello stato e nelle condizioni risultanti dal verbale di consegna e aveva assunto il rischio operativo della gestione. In ogni caso, non è stato provato il nesso causale tra eventuali vizi strutturali e il crollo, poiché la documentazione dimostrava che il cedimento era stato provocato da mareggiate eccezionali, protrattesi per mesi e caratterizzate da intensità tale da integrare il caso fortuito. Non è stata dimostrata neppure la causalità alternativa ipotetica, ossia che il crollo si sarebbe verificato nello stesso momento, con le stesse modalità e conseguenze, anche senza le mareggiate. La richiesta di verificazione è stata ritenuta esplorativa e inidonea a supplire alla carenza di allegazione e prova. Infine, la società non ha provato il danno-conseguenza: la relazione di consulenza di parte, priva della documentazione contabile sottostante, è stata considerata una mera allegazione tecnica senza autonomo valore probatorio. È stata pertanto esclusa anche la CTU, non potendo essere utilizzata per ricercare fatti non provati, e la liquidazione equitativa, che presuppone comunque la prova dell'esistenza certa del danno.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente la domanda risarcitoria. Ha dichiarato tardivi e inutilizzabili i documenti depositati dalla ricorrente il 12 marzo 2026, poiché prodotti oltre il termine perentorio previsto dall'art. 73, comma 1, c.p.a. e senza dimostrazione dell'estrema difficoltà di produzione tempestiva ai sensi dell'art. 54, comma 1, c.p.a. Ha rigettato l'eccezione di difetto di giurisdizione del Comune, affermando la giurisdizione amministrativa sulle controversie risarcitorie che richiedano l'interpretazione del rapporto concessorio e la verifica degli obblighi contrattuali delle parti, distinguendole dalle controversie meramente patrimoniali relative a indennità, canoni e corrispettivi. Ha respinto la domanda contro l'Agenzia del Demanio perché la convenzione era stata stipulata esclusivamente tra la società e il Comune; l'estraneità dell'Agenzia incide sulla titolarità sostanziale del rapporto e rende infondata la domanda nel merito. Ha respinto anche la domanda contro il Comune per mancata prova del nesso eziologico e del danno. Le mareggiate eccezionali sono state qualificate come caso fortuito, dotato di autonoma efficacia causale e idoneo a escludere la responsabilità del concedente. La ricorrente non ha dimostrato che eventuali carenze costruttive fossero, da sole, causa dell'evento concreto né che il crollo si sarebbe verificato nelle medesime circostanze in assenza delle mareggiate. La relazione tecnica di parte non ha dimostrato il danno patrimoniale, in mancanza dei bilanci, libri contabili, dichiarazioni fiscali e altra documentazione economica utilizzata per la stima. Non sono state ammesse né la verificazione né la CTU, perché non possono trasformarsi in strumenti esplorativi o sostitutivi dell'onere probatorio della parte. È stata inoltre esclusa la liquidazione equitativa, non essendo stata provata l'esistenza stessa del danno. Le spese di lite sono state integralmente compensate in ragione della peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il termine fissato dall’art. 73, comma 1, c.p.a. ha carattere perentorio in quanto espressione di un precetto di ordine pubblico processuale a tutela del principio del contraddittorio e dell’ordinato lavoro del giudice.

  Il deposito tardivo di memorie e documenti comporta la loro inutilizzabilità processuale, salvo il caso di dimostrata estrema difficoltà di produzione tempestiva.

• art. 54, comma 1, c.p.a.

  salvo i soli casi di dimostrata estrema difficoltà di produrre siffatti atti nei termini

  La deroga alla perentorietà dei termini di deposito richiede la prova di una estrema difficoltà nella produzione tempestiva degli atti.

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto gli atti ed i provvedimenti relativi ai rapporti di concessione di beni pubblici, ‘ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi’.

  La giurisdizione amministrativa comprende la controversia risarcitoria fondata sull'interpretazione delle clausole della concessione e sulla verifica degli obblighi delle parti, quando non si tratti di una mera controversia patrimoniale su canoni, indennità o corrispettivi.

• artt. 104, comma 1, lett. pp), e 105, comma 1, d.lgs. n. 112/1998

  Le funzioni amministrative relative all'utilizzazione del demanio marittimo per finalità diverse dall'approvvigionamento energetico sono state conferite alle Regioni.

• art. 77, comma 1, l.r. Lazio n. 14/1999

  La Regione Lazio ha subdelegato ai Comuni le funzioni relative all'utilizzazione del demanio marittimo, sicché la convenzione oggetto di causa è stata stipulata dal Comune.

• art. 1218 c.c.

  La ricorrente ha invocato la presunzione di colpa del debitore per l'inadempimento delle obbligazioni derivanti dalla concessione, ma il TAR ha escluso la responsabilità per mancata prova dell'inadempimento causalmente rilevante e del danno.

• art. 1578 c.c.

  In assenza di disciplina specifica, i principi in materia di vizi della cosa locata possono integrare analogicamente il rapporto concessorio; tuttavia, anche ammettendo una responsabilità per vizi occulti, nel caso concreto non è stata provata la causalità tra i vizi e il crollo.

• art. 2697 c.c.

  Nella controversia risarcitoria spetta alla parte che agisce allegare e provare gli elementi costitutivi della pretesa, inclusi il fatto, il nesso causale e il danno-conseguenza.

• art. 1226 c.c.

  La liquidazione equitativa è possibile solo quando l'esistenza del danno sia stata comunque dimostrata, anche in via presuntiva, e sussistano parametri plausibili per la quantificazione; non può supplire alla mancata prova del danno.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a concessioni di beni pubblici, sussiste la giurisdizione amministrativa quando la domanda risarcitoria richiede l'interpretazione dell'atto concessorio e la verifica degli obblighi e dei diritti delle parti; restano invece devolute al giudice ordinario le controversie meramente patrimoniali concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi.
• La titolarità passiva del rapporto concessorio ai fini della responsabilità contrattuale appartiene all'amministrazione che ha stipulato la convenzione; l'amministrazione proprietaria del bene, ma estranea al contratto, non risponde dell'inadempimento delle obbligazioni convenzionali dedotte dal concessionario.
• Quando un evento naturale eccezionale e imprevedibile costituisce un fattore autonomamente idoneo a causare il danno, esso integra il caso fortuito e può escludere la responsabilità del concedente, anche se il bene presenta eventuali condizioni strutturali concorrenti.
• Ai fini della responsabilità risarcitoria, il danneggiato deve provare il nesso causale rispetto all'evento concreto verificatosi, non essendo sufficiente dimostrare l'esistenza astratta di un vizio del bene o ipotizzare che tale vizio avrebbe potuto causare un danno diverso.
• La verificazione e la consulenza tecnica d'ufficio non possono essere disposte con finalità esplorative né utilizzate per ricercare fatti, circostanze o elementi non provati dalla parte, o per supplire alle carenze delle allegazioni e dell'offerta probatoria.
• La liquidazione equitativa del danno presuppone la prova dell'esistenza certa del pregiudizio e di parametri plausibili per la sua quantificazione; non può essere accordata quando la parte abbia prodotto soltanto una stima tecnica priva della documentazione contabile sottostante.

Come è indicizzato