Sentenza n. 1689/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha chiesto il risarcimento del lucro cessante corrispondente alla differenza tra le tariffe integrali e quelle ridotte mediante lo sconto previsto dalla D.G.R. Sardegna n. 21/12 del 24 aprile 2018 per il triennio 2018-2020. Lo sconto era stato ritenuto illegittimo e la relativa disciplina annullata dal TAR Sardegna con sentenza n. 981/2018, in conformità alla sentenza del Consiglio di Stato n. 4902/2018, secondo cui la misura non poteva applicarsi oltre il 31 dicembre 2008. La ricorrente ha sostenuto che il danno fosse causalmente riconducibile alla D.G.R. n. 21/12/2018, che l’illegittimità dell’atto integrasse l’ingiustizia del danno e che la Regione avesse agito con colpa, violando la disciplina normativa e la giurisprudenza già formatasi. Ha inoltre contestato la motivazione del TAR secondo cui il pregiudizio sarebbe dipeso dalla successiva D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018, con la quale la Regione aveva applicato le tariffe non scontate mantenendo invariato il tetto di spesa e riducendo proporzionalmente il volume delle prestazioni remunerabili. La società ha dedotto anche che il tetto di spesa non avrebbe potuto limitare una pretesa risarcitoria extracontrattuale e ha chiesto, in subordine, l’ammissione di mezzi istruttori, inclusa una consulenza tecnica, per quantificare il danno.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR, ritenendo assorbente l’insussistenza del nesso causale e, comunque, l’erroneità del petitum e la mancata allegazione e prova del danno. La disciplina contrattuale applicabile al 2018 era stata sostituita dalla D.G.R. n. 61/26 del 18 dicembre 2018, non impugnata nella parte in cui aveva mantenuto invariato il tetto di spesa e ridotto il numero delle prestazioni remunerabili. La società aveva quindi accettato la nuova regolazione, senza chiedere il superamento o la ridefinizione del budget. Il danno richiesto, pari alla differenza tra tariffa piena e tariffa scontata sul volume originario delle prestazioni, avrebbe comportato il riconoscimento di somme eccedenti il tetto di spesa, in contrasto con la delibera non impugnata e con il principio secondo cui non sono dovuti corrispettivi tariffari extra-tetto. L’eventuale danno risarcibile avrebbe potuto consistere, in astratto, nei maggiori costi sostenuti per erogare un volume di prestazioni superiore a quello necessario per esaurire il budget alle tariffe piene; tuttavia tale voce non era stata adeguatamente allegata, né costituiva l’oggetto della domanda originaria, e comunque non era stata provata. La documentazione prodotta, costituita essenzialmente dalle fatture con indicazione dei volumi e degli importi, non consentiva di dimostrare i maggiori costi. Il giudice non poteva sostituire d’ufficio la domanda proposta con una diversa pretesa risarcitoria, né disporre una consulenza tecnica per supplire alla mancata allegazione degli elementi costitutivi del danno e alla totale carenza di prova dell’an. È stata ritenuta infondata anche la censura relativa all’obbligo del giudice di attivare poteri istruttori d’ufficio, poiché l’onere di allegazione precede quello probatorio e grava integralmente sul danneggiato. L’ulteriore questione relativa alla colpa dell’amministrazione non è stata esaminata, in applicazione del principio della ragione più liquida. Spese compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1, comma 796, lett. o), l. 296/2006

  La misura dello sconto tariffario prevista dalla disposizione non poteva essere applicata oltre il 31 dicembre 2008, secondo l’interpretazione recepita dal Consiglio di Stato e dal TAR Sardegna.

• art. 8-quinquies, comma 2, d.lgs. 502/1992

  Consente di mantenere il limite di spesa attraverso la rimodulazione del volume delle prestazioni quando intervengano modifiche dei valori unitari delle tariffe.

• art. 11 dello schema di contratto per l’acquisizione di prestazioni specialistiche ambulatoriali

  Ai sensi dell’art. 8-quinquies, comma 2, lettera e-bis) del Decreto Legislativo, 30 dicembre 1992, n. 502, si conviene che in caso di incremento a seguito di modificazioni, comunque intervenute nel corso dell’anno, dei valori unitari delle tariffe regionali per la remunerazione delle prestazioni sanitarie oggetto del presente contratto, il volume massimo di prestazioni di cui all’allegato Y si intende rideterminato nella misura necessaria al mantenimento dei limiti di spesa indicati al successivo art. 12.

  La clausola legittimava la rideterminazione in diminuzione del volume massimo delle prestazioni per mantenere invariato il tetto di spesa a seguito dell’eliminazione dello sconto tariffario.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità risarcitoria richiede, tra gli altri elementi, un danno ingiusto causalmente riconducibile alla condotta amministrativa.

• art. 1223 c.c.

  Sono risarcibili le conseguenze immediate e dirette dell’illecito; la differenza tariffaria richiesta non costituiva una conseguenza causalmente risarcibile, perché comunque preclusa dal tetto di spesa.

• art. 40 c.p.a.

  Impone alla parte che agisce di formulare una domanda completa, con l’indicazione dei fatti costitutivi essenziali della pretesa, compresi il danno-evento e il danno-conseguenza.

• art. 73 c.p.a.

  Disciplina i termini processuali entro i quali possono essere precisati e provati i fatti già compiutamente allegati.

• art. 2697 c.c.

  Grava sul danneggiato l’onere di provare i fatti costitutivi del danno già adeguatamente allegati.

Massime di principio

• In una domanda risarcitoria derivante dall’illegittima applicazione di tariffe sanitarie, il limite di spesa contrattualmente assegnato costituisce un fattore causale autonomo che impedisce, salvo sua impugnazione o ridefinizione, di ottenere a titolo di danno la remunerazione di prestazioni o differenziali tariffari eccedenti il tetto di spesa.
• Quando l’amministrazione elimina uno sconto tariffario illegittimo ma mantiene invariato il budget, la conseguenza economica eventualmente risarcibile non coincide automaticamente con la differenza tra tariffa piena e tariffa scontata; può astrattamente consistere nei maggiori costi sostenuti per erogare le prestazioni ulteriori necessarie a esaurire il budget, purché tale voce sia oggetto della domanda e sia adeguatamente allegata e provata.
• L’annullamento di un atto amministrativo illegittimo non dimostra di per sé il nesso causale tra l’atto e il danno richiesto: il giudice deve verificare se il pregiudizio sarebbe comunque derivato da un diverso atto o limite non impugnato, quale un tetto di spesa vincolante.
• Nel giudizio risarcitorio l’onere di allegazione del danno precede e condiziona l’onere della prova: la parte deve indicare nella domanda il danno-evento, il danno-conseguenza, la relativa voce patrimoniale e i criteri di quantificazione; il giudice non può sostituire d’ufficio la pretesa azionata con una diversa domanda risarcitoria.
• I poteri istruttori del giudice amministrativo, inclusa la consulenza tecnica, non possono essere utilizzati per supplire alla mancata allegazione degli elementi costitutivi del danno o alla totale carenza di un principio di prova su fatti che rientrano nella disponibilità del danneggiato.

Come è indicizzato