Sentenza n. 2081/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Rida Ambiente ha contestato la sentenza di primo grado deducendo, anzitutto, il difetto di legittimazione e interesse di Centro Servizi Ambientali, sul presupposto che il piano regionale dei rifiuti avrebbe individuato Rida quale unico impianto idoneo e che l'impianto di CSA sarebbe utilizzabile soltanto in via sussidiaria o emergenziale. Ha inoltre sostenuto che le determinazioni di affidamento relative ai Comuni di Formia e Ventotene costituivano espressione di un'unica volontà provvedimentale, con conseguente necessità di impugnare entrambe. Nel merito, ha censurato la statuizione del TAR secondo cui la tariffa comunicata alla stazione appaltante era fuorviante, sostenendo che essa comprendesse già ecotassa e adeguamento ISTAT. Formia Rifiuti Zero ha proposto appello incidentale deducendo, da un lato, la violazione dell'art. 34, comma 2, c.p.a., assumendo che il TAR avesse sostituito la propria valutazione a quella spettante alla stazione appaltante sull'eventuale carattere falso o fuorviante dell'offerta e sull'affidabilità dell'operatore; dall'altro, ha riproposto la tesi secondo cui ecotassa e rivalutazione ISTAT erano comprese nella tariffa offerta da Rida. La controversia riguardava l'affidamento diretto/negoziato senza pubblicazione del bando, ai sensi dell'art. 76, comma 2, lett. b), n. 2, d.lgs. 36/2023, del servizio di trattamento meccanico-biologico dei rifiuti indifferenziati del Comune di Formia.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto sia l'appello principale sia quello incidentale, confermando l'annullamento disposto dal TAR. Ha riconosciuto a CSA la legittimazione e l'interesse a ricorrere, poiché la nota regionale del 30 ottobre 2024 attestava che il relativo impianto aveva completato la messa a regime della linea di biostabilizzazione ed era idoneo al servizio nell'ATO di Latina; inoltre CSA era stata invitata dalla stessa stazione appaltante a partecipare alla procedura. Le determinazioni relative a Formia e Ventotene sono state ritenute autonome: l'annullamento dell'affidamento a Rida non incideva sull'efficacia dell'affidamento a CSA per Ventotene, sicché non era necessaria l'impugnazione anche di quest'ultimo atto. Nel merito, il Collegio ha ritenuto dimostrato documentalmente che la tariffa regionale di Rida era determinata al netto dell'ecotassa, del benefit ambientale e dell'IVA, oltre a essere soggetta ad adeguamento annuale ISTAT. L'ecotassa, quale tributo speciale per il deposito in discarica e in impianti di incenerimento senza recupero energetico, non poteva essere considerata inclusa nella voce relativa ai costi di smaltimento e collocamento dei materiali in uscita. Quanto all'ISTAT, alla data dell'offerta e della stipula non era ancora disponibile l'adeguamento per il 2025, mentre il contratto e gli atti della procedura dichiaravano erroneamente che la tariffa lo comprendesse. La successiva modifica della prospettazione difensiva di Rida, riferita all'ultimo indice disponibile, non trovava riscontro nel testo contrattuale. Il giudice ha inoltre escluso che la stazione appaltante potesse rinunciare all'adeguamento tariffario dovuto, perché ciò sarebbe stato contrario alla disciplina regionale, al principio di copertura dei costi e al buon andamento, oltre che incoerente con la vincolatività delle offerte nella procedura utilizzata. Il TAR non aveva violato l'art. 34, comma 2, c.p.a.: non aveva disposto l'esclusione automatica di Rida, ma aveva ordinato la regressione della procedura alla fase di valutazione delle offerte, affinché la stazione appaltante verificasse, nell'esercizio della propria discrezionalità tecnica, se le informazioni rese fossero false o fuorvianti, idonee a sviare la valutazione e tali da incidere sull'affidabilità e integrità dell'operatore ai sensi dell'art. 98 d.lgs. 36/2023. Le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 76, comma 2, lett. b), n. 2, d.lgs. 36/2023

  La procedura senza previa pubblicazione del bando utilizzata per l'affidamento presuppone una corretta e completa valutazione delle condizioni che giustificano l'assenza di concorrenza e il confronto delle offerte.

• art. 98 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell'eventuale grave illecito professionale non consente automatismi espulsivi: la stazione appaltante deve accertare una fattispecie tipizzata, i mezzi di prova previsti e l'incidenza concreta della condotta sull'affidabilità e integrità dell'operatore.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice può annullare gli atti e ordinare la regressione della procedura, rimettendo alla stazione appaltante la valutazione discrezionale sull'affidabilità dell'operatore, senza sostituirsi ad essa.

• art. 100 c.p.c.

  L'interesse ad agire richiede un'utilità personale, concreta e attuale derivante dall'accoglimento della domanda e deve sussistere sia al momento della proposizione sia fino alla decisione.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Il rinvio esterno al codice di procedura civile rende applicabile al processo amministrativo la disciplina dell'interesse ad agire prevista dall'art. 100 c.p.c.

• art. 182-bis d.lgs. 152/2006

  La gestione dei rifiuti deve essere valutata anche alla luce dei criteri di prossimità e di autosufficienza, dedotti nel giudizio ma non esaminati come ragione autonoma di accoglimento.

• art. 3, commi 24-41, l. 549/1995

  tributo speciale per il deposito in discarica e in impianti di incenerimento senza recupero energetico dei rifiuti solidi

  L'ecotassa è un tributo distinto dalla tariffa di accesso all'impianto e, se la tariffa regionale è espressamente indicata al netto di tale tributo, non può essere considerata inclusa nell'offerta.

• determinazione Regione Lazio n. G00505 del 18 gennaio 2023

  al netto di ecotassa, benefit ambientale e IVA (se e in quanto dovuti), soggetta ad adeguamento annuale Istat

  La tariffa di accesso all'impianto di Rida è stata fissata in via provvisionale al netto dell'ecotassa e soggetta ad adeguamento annuale ISTAT; tale contenuto rende fuorviante dichiarare che la tariffa comprenda ecotassa e adeguamento ISTAT 2025.

• d.c.r. Lazio n. 4 del 5 agosto 2020

  Il piano regionale di gestione dei rifiuti è stato invocato per il principio di prossimità e per l'individuazione degli impianti idonei, ma il Consiglio di Stato ha ritenuto che le risultanze regionali successive riconoscessero l'idoneità dell'impianto di CSA.

Massime di principio

• La legittimazione e l'interesse a ricorrere in una procedura di affidamento spettano all'operatore economico che, sulla base di atti dell'amministrazione competente e dell'invito a partecipare, risulti concretamente idoneo a svolgere il servizio e possa conseguire un'utilità dall'annullamento dell'affidamento concorrente.
• Quando due affidamenti riguardano prestazioni riferite a enti o ambiti territoriali distinti e producono effetti autonomi, l'operatore leso dall'uno non è tenuto a impugnare anche l'altro, salvo che quest'ultimo esprima una volontà provvedimentale direttamente preclusiva della sua domanda.
• Se la tariffa di accesso a un impianto è espressamente determinata al netto dell'ecotassa e soggetta ad adeguamento annuale ISTAT, l'operatore non può rappresentarla alla stazione appaltante come comprensiva di tali componenti; un'informazione difforme può imporre la rinnovazione della valutazione sull'affidabilità dell'operatore.
• L'eventuale omissione o rinuncia all'adeguamento tariffario previsto dalla disciplina applicabile non può essere utilizzata per rendere artificialmente più conveniente un'offerta quando contrasta con il principio di copertura dei costi, con l'equilibrio contrattuale e con il buon andamento dell'amministrazione.
• In presenza di informazioni potenzialmente false o fuorvianti rese da un operatore economico, il giudice non può disporre automaticamente l'esclusione: deve annullare l'esito illegittimo e rimettere alla stazione appaltante la valutazione, non automatica e motivata, della gravità della condotta, della sua idoneità a sviare la scelta e dell'incidenza sull'affidabilità e integrità dell'operatore.
• La regressione della procedura alla fase di valutazione dell'affidabilità dell'operatore non viola il divieto per il giudice di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati, quando il giudice si limita ad accertare l'illegittimità dell'istruttoria e a imporre una nuova valutazione senza predeterminarne l'esito.

Come è indicizzato