Corte di giustizia, Sentenza C-130/19

Violazione degli obblighi derivanti dalla carica di membro della Corte dei conti europea

La pronuncia riguarda un ricorso proposto dalla Corte dei conti europea ai sensi dell’articolo 286, paragrafo 6, TFUE contro il suo ex membro Karel Pinxten. La Corte di giustizia è stata chiamata a valutare sia questioni preliminari di ricevibilità sia il merito di plurime censure relative a comportamenti incompatibili con la carica, con possibile applicazione della sanzione di decadenza dal diritto alla pensione.

Contesto normativo rilevante

La Corte richiama in particolare gli articoli 285, 286 e 287 TFUE, che disciplinano indipendenza, incompatibilità e controllo affidato alla Corte dei conti. Sono inoltre richiamati lo Statuto dei funzionari, il regolamento n. 2290/77 sulle spese di missione dei membri della Corte dei conti, la direttiva 2008/118/CE sulle accise, il regolamento n. 883/2013 sulle indagini OLAF e le norme interne della Corte dei conti: regolamento interno, decisioni n. 1-2003, 7-2004, 19-2009, 33-2004, 66-2011, codici di condotta del 2004 e del 2012, e modalità di applicazione del regolamento interno.

Fatti essenziali e svolgimento del procedimento

Pinxten è stato membro della Corte dei conti dal 2006 al 2018, assegnato alla Sezione III e, dal 2011, decano della Sezione. Nel corso dei mandati disponeva di automobile di servizio, carte carburante, autista e rimborsi di spese di missione, rappresentanza e ricevimenti. Nel 2016 emersero sospetti di irregolarità; seguì un’indagine interna, poi un’indagine OLAF, conclusa con relazione del 2 luglio 2018 che ipotizzava molteplici abusi e raccomandava recuperi patrimoniali e azioni disciplinari. La Corte dei conti avviò poi la procedura interna prevista dal proprio regolamento e deliberò di adire la Corte di giustizia.

Questioni preliminari

Il convenuto chiedeva la sospensione del procedimento in attesa dell’esito del parallelo procedimento penale lussemburghese. La Corte ha respinto l’istanza, osservando che nessuna disposizione dell’Unione impone tale sospensione e che il procedimento ex articolo 286, paragrafo 6, TFUE è autonomo rispetto a quello penale nazionale.

Il convenuto chiedeva anche la produzione di documenti interni della Corte dei conti e lo stralcio di un’e-mail riservata prodotta in giudizio. La Corte ha respinto la richiesta istruttoria, ritenendo irrilevante un audit interno successivo e non decisivo per la controversia. Ha invece accolto la domanda di stralcio del messaggio del 13 febbraio 2019, ritenendo dubbia la sua acquisizione legittima e non dimostrato un interesse pubblico prevalente alla sua produzione.

Ricevibilità del ricorso e regolarità delle indagini OLAF e della procedura interna

La Corte ha escluso che il meccanismo dell’articolo 286, paragrafo 6, TFUE violi il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva: la Corte di giustizia statuisce come giudice indipendente e imparziale, e l’assenza di impugnazione non integra un deficit di tutela.

Quanto all’OLAF, la Corte ha ritenuto infondati i motivi del convenuto. Ha chiarito che l’OLAF può, nel corso di un’ispezione regolare, rilevare incidentalmente elementi relativi ad altre possibili irregolarità e, se del caso, estendere l’indagine. Non ha inoltre ravvisato violazioni decisive del diritto alla vita privata o dei diritti della difesa, perché il convenuto era stato sentito dall’OLAF, aveva presentato osservazioni scritte ed era stato poi ascoltato anche dalla Corte dei conti.

Per la procedura interna di autorizzazione del ricorso, la Corte ha giudicato irregolare la presenza del segretario generale e del capo del servizio giuridico alla riunione a porte chiuse in cui Pinxten fu ascoltato, ma ha ritenuto che tale irregolarità non avesse inciso sul risultato. Ha inoltre interpretato l’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento interno nel senso che la maggioranza dei quattro quinti va calcolata sui membri legittimati a votare, escludendo chi si sia ricusato per garantire l’imparzialità. Ha così convalidato la decisione della Corte dei conti di adire la Corte.

La Corte ha infine respinto l’eccezione di tardività: non esiste un termine fisso per proporre il ricorso ex articolo 286, paragrafo 6, TFUE e, nel caso concreto, la Corte dei conti aveva reagito con sufficiente celerità dopo la relazione OLAF.

Criteri di valutazione del merito

La Corte ha ricordato che gli obblighi dei membri della Corte dei conti devono essere letti in modo rigoroso: indipendenza, imparzialità, disponibilità e assenza di atti incompatibili con la funzione. Tuttavia, non ogni minimo scostamento è sanzionabile ex articolo 286, paragrafo 6, TFUE: occorre una violazione di una certa gravità, valutata alla luce della prova complessiva e dei poteri discrezionali riconosciuti all’istituzione.

Quarta censura: attività politica non dichiarata e gestione di società immobiliare

La Corte ha accolto la prima parte della quarta censura. Ha accertato che Pinxten ha partecipato per anni e con regolarità alle riunioni dell’organo direttivo di un partito politico belga, in modo non dichiarato, svolgendo un’attività chiaramente incompatibile con la carica di membro della Corte dei conti e vietata dalle norme interne. La gravità è stata accentuata dal fatto che l’interessato non poteva ignorare l’irregolarità, avendo già visto respinta una precedente richiesta di mantenimento di una carica politica locale.

Ha invece respinto la seconda parte della censura, relativa alla presidenza/amministrazione di una società immobiliare familiare. La Corte ha ritenuto che la semplice gestione di beni immobili, in sé, non fosse incompatibile con la carica e che il codice di condotta del 2012 contemplasse espressamente la dichiarazione di proprietà detenute anche tramite società immobiliari. In assenza di ulteriori elementi, non è stato dimostrato un conflitto o un’attività professionale incompatibile.

Prima censura: uso abusivo delle risorse della Corte dei conti

La Corte ha ritenuto in parte fondata la censura, distinguendo accuratamente tra le diverse categorie di spese.

Spese di missione e indennità giornaliere

Ha considerato irregolari molte missioni perché prive di nesso con le funzioni istituzionali o dissimulate come attività ufficiali. In particolare, ha valorizzato:

• soggiorni essenzialmente turistici o ricreativi, come Crans-Montana e Cuba;
• partecipazioni a battute di caccia prive di dimensione istituzionale;
• missioni collegate all’attività politica del convenuto;
• missioni legate ad attività estranee, familiari o di interesse patrimoniale;
• missioni dichiarate in modo insufficiente o ingannevole.

La Corte ha invece escluso l’irregolarità di alcuni incontri con responsabili politici di alto livello, con studiosi di audit internazionali o con rappresentanti di alcune associazioni, riconoscendo che in certi casi un’attività protocollare o di rappresentanza poteva essere compatibile con le funzioni della Corte dei conti. Ha inoltre respinto alcune contestazioni per insufficienza di prova o per errori scusabili.

Spese di rappresentanza e ricevimenti

La Corte ha applicato la decisione n. 7-2004 e la nota del 22 aprile 2004, che collegano il rimborso al carattere rappresentativo dell’incontro e alla qualità degli invitati. Ha considerato legittime molte spese verso interlocutori istituzionali di rilievo, ma ha ritenuto irregolari quelle connesse a:

• ex responsabili politici o autorità locali, salvo circostanze particolari;
• attività politiche del convenuto;
• inviti a soggetti senza qualifica sufficientemente precisata;
• occasioni di carattere privato o ricreativo;
• cene o ricevimenti riconducibili ad attività esterne autorizzate, o ad interessi personali.

Ha invece ammesso la regolarità di alcuni ricevimenti domiciliari quando gli invitati erano figure istituzionali di primo piano e la composizione dell’evento restava coerente con la funzione di rappresentanza.

Automobile di servizio e autisti

La Corte ha ritenuto irregolari numerosi ordini di missione per autisti e l’uso del veicolo di servizio quando lo spostamento non era coperto da un ordine di missione o riguardava tragitti privati, il luogo di origine del convenuto o attività non collegate alle funzioni. Ha respinto l’argomento fondato sullo stato di salute per mancanza di prova sufficiente nel periodo rilevante. Ha invece escluso alcune contestazioni quando mancava prova sufficiente o quando le missioni erano state autorizzate in modo trasparente e non emergeva un abuso manifesto.

Seconda censura: carta carburante e privilegi fiscali

La Corte ha respinto la prima parte della censura: non è stato dimostrato che il figlio del convenuto, pur non essendo più a carico ai fini dello Statuto, non rientrasse nel nucleo familiare rilevante ai fini delle esenzioni fiscali lussemburghesi. In difetto di una prova chiara sulla nozione di "nucleo familiare" nel diritto nazionale applicabile, l’irregolarità non è stata accertata.

Ha invece accolto la seconda parte: l’uso della carta carburante per acquistare benzina, nonostante i veicoli di famiglia fossero diesel, è stato considerato irregolare perché il convenuto non ha fornito prova dell’asserito uso di veicoli sostitutivi. La censura è stata quindi accolta in parte.

Terza censura: false dichiarazioni di sinistro assicurativo

La Corte ha respinto integralmente la terza censura. Pur rilevando che alcuni elementi facevano dubitare della veridicità di una denuncia di sinistro e della ricostruzione di un altro incidente, ha concluso che la Corte dei conti non aveva dimostrato in modo sufficiente che le eventuali false dichiarazioni fossero imputabili al convenuto. Le testimonianze dell’autista, da sole, non sono state ritenute decisive, anche per le loro oscillazioni nel corso delle indagini.

Quinta censura: conflitto di interessi

La Corte ha accolto la quinta censura: proponendo in locazione un appartamento all’Alta rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, cioè al vertice di un’entità sottoposta ad audit dalla sezione presieduta dal convenuto, Pinxten si è esposto a un evidente conflitto di interessi, incompatibile con i requisiti di indipendenza e imparzialità. È irrilevante che la lettera non menzionasse espressamente la sua carica, perché il conflitto risultava oggettivamente percepibile.

Sanzione: decadenza parziale dalla pensione

Constatate violazioni gravi, sistematiche e spesso dolosamente dissimulate, la Corte ha ritenuto proporzionata la sanzione della decadenza da due terzi del diritto alla pensione, con effetto dalla data della sentenza. Ha valorizzato la gravità delle violazioni, il danno all’immagine della Corte dei conti, l’arricchimento personale e il fatto che l’istituzione incaricata del controllo della sana gestione finanziaria deve fungere da modello di rigore.

Domanda di risarcimento del convenuto

La domanda di Pinxten volta a ottenere il risarcimento del danno morale è stata dichiarata inammissibile/incompetenza della Corte: nel procedimento speciale dell’articolo 286, paragrafo 6, TFUE la Corte può solo decidere se il membro abbia violato i propri obblighi e, al massimo, applicare la sanzione prevista. Un’azione risarcitoria autonoma va eventualmente proposta ai sensi degli articoli 268 e 340 TFUE.

Dispositivo

La Corte ha quindi:

• respinto la domanda di sospensione;
• respinto la domanda di produzione documentale;
• stralciato dal fascicolo l’e-mail riservata del 13 febbraio 2019;
• dichiarato Pinxten responsabile per la prima, seconda, quarta e quinta censura, in tutto o in parte;
• dichiarato la decadenza di due terzi del diritto alla pensione;
• respinto il resto del ricorso;
• dichiarato la propria incompetenza sulla domanda di risarcimento;
• condannato Pinxten alle spese.

Principi affermati

La sentenza ribadisce che:

• il procedimento ex articolo 286, paragrafo 6, TFUE è autonomo rispetto ai procedimenti disciplinari o penali nazionali;
• l’OLAF può integrare o estendere l’indagine sulla base di elementi emersi incidentalmente durante un’ispezione regolare;
• le norme interne dell’istituzione devono essere interpretate in modo conforme al requisito di imparzialità della Carta;
• il legittimo affidamento non copre pratiche manifestamente irregolari o autorizzazioni fondate su informazioni essenziali omesse;
• la sanzione ex articolo 286, paragrafo 6, TFUE deve essere proporzionata, ma può tradursi nella decadenza parziale dalla pensione quando la violazione è grave e sistematica.