Corte di giustizia, Sentenza C-546/16

Soglia minima di punteggio tecnico nelle procedure aperte di appalto pubblico

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale proposto dall’Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de la Comunidad Autónoma de Euskadi nell’ambito di una controversia tra Montte SL e Musikene relativa a una gara d’appalto pubblica in procedura aperta. La questione centrale era la compatibilità con la direttiva 2014/24/UE di una clausola che prevede una soglia tecnica minima per accedere alla valutazione economica.

Fatti e procedimento principale

Musikene, fondazione del settore pubblico basco, aveva bandito una procedura aperta per la fornitura e installazione di diversi beni e attrezzature, suddivisa in cinque lotti. Il capitolato attribuiva 50 punti alla qualità tecnica del progetto e 50 punti alla riduzione del prezzo, prevedendo che gli offerenti con meno di 35 punti tecnici non sarebbero stati ammessi alla fase economica. Montte ha impugnato la clausola sostenendo che essa svuotasse di contenuto la ponderazione tra criterio tecnico e prezzo e impedisse di individuare l’offerta più vantaggiosa, poiché il prezzo sarebbe stato valutato solo per le offerte tecnicamente già selezionate.

Questioni pregiudiziali sollevate

Il giudice del rinvio ha chiesto in sostanza:

• se la direttiva 2014/24 osti a una disciplina nazionale che consenta soglie tecniche eliminatorie in una procedura aperta;
• in subordine, se sia incompatibile con la direttiva un sistema che, in concreto, riduca il numero di offerte al punto da non garantire una concorrenza effettiva nella fase finale;
• se il meccanismo sia illecito quando il prezzo è preso in considerazione solo per le offerte che superano la soglia tecnica.

Ricevibilità: qualità di giurisdizione del giudice del rinvio

La Corte ha preliminarmente verificato che l’Órgano Administrativo de Recursos Contractuales possedesse la qualità di "giurisdizione" ai sensi dell’articolo 267 TFUE. Ha rilevato che l’organo è permanente, istituito per legge, indipendente, decide secondo criteri giuridici in contraddittorio e le sue decisioni sono vincolanti per le parti. Il fatto che il ricorso speciale dinanzi a tale organo sia facoltativo non ne esclude la natura giurisdizionale.

Normativa UE rilevante

La Corte ha richiamato in particolare:

• il considerando 90, che insiste su trasparenza, non discriminazione, parità di trattamento e valutazione oggettiva del rapporto qualità/prezzo;
• il considerando 92, che sottolinea la necessità di criteri collegati all’oggetto dell’appalto e di concorrenza effettiva;
• l’articolo 18, paragrafo 1, sui principi di parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità e divieto di concorrenza artificiale;
• l’articolo 27 sulla procedura aperta;
• l’articolo 66 sulla riduzione del numero di offerte o soluzioni nelle procedure di negoziazione, dialogo competitivo e partenariato per l’innovazione;
• l’articolo 67 sui criteri di aggiudicazione e sull’offerta economicamente più vantaggiosa.

Ragionamento della Corte sulla prima questione

La Corte ha osservato che l’articolo 27 disciplina la procedura aperta senza regolare in dettaglio lo svolgimento della valutazione, salvo i termini per la presentazione delle offerte. Da ciò ha dedotto che la direttiva non impedisce all’amministrazione di fissare requisiti minimi di qualità tecnica coerenti con l’oggetto dell’appalto. Richiamando i considerando 90 e 92 e l’articolo 67, la Corte ha affermato che le amministrazioni aggiudicatrici possono definire il livello minimo di qualità tecnica richiesto e, di conseguenza, escludere dalla successiva valutazione le offerte che non lo raggiungono. Un’offerta che non supera la soglia tecnica, infatti, non soddisfa le esigenze dell’amministrazione e non deve essere considerata ai fini dell’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa.

Distinzione rispetto alle procedure previste dagli articoli 29, 30 e 31

La Corte ha precisato che la previsione, in altre procedure, della possibilità di ridurre progressivamente il numero di offerte o soluzioni non implica che una valutazione in due fasi sia vietata nella procedura aperta. Quelle disposizioni rispondono alle specificità della negoziazione, del dialogo competitivo e del partenariato per l’innovazione, dove un numero eccessivo di soluzioni o offerte potrebbe ostacolare la fase di confronto. Nel caso di specie, invece, la soglia tecnica non serviva a selezionare solo le offerte “migliori” in senso comparativo, ma a escludere quelle che non raggiungevano il livello minimo richiesto. Non si trattava quindi di una riduzione del numero delle offerte nel senso dell’articolo 66.

Ragionamento sulla seconda questione

La Corte ha chiarito che l’articolo 66 della direttiva 2014/24 riguarda solo le procedure di cui agli articoli 29, paragrafo 6, e 30, paragrafo 4, cioè le procedure competitive con negoziazione e il dialogo competitivo, nonché, per richiamo dell’articolo 31, il partenariato per l’innovazione. Perciò esso non si applica alle procedure aperte. Di conseguenza, il fatto che, dopo l’eliminazione delle offerte tecnicamente insufficienti, possa restare anche una sola offerta non contrasta con l’articolo 66. Se l’amministrazione ritiene che, per le caratteristiche dell’appalto, non vi sia concorrenza effettiva, può eventualmente annullare la procedura e bandirne un’altra con criteri diversi; ma non è tenuta, in una procedura aperta, a preservare un numero minimo di offerte al termine della selezione tecnica.

Decisione e dispositivo

La Corte ha risposto che:

• la direttiva 2014/24/UE non osta a una normativa nazionale che consenta, in una procedura aperta, di fissare requisiti minimi per la valutazione tecnica e di escludere dalla fase successiva le offerte che non raggiungono la soglia minima;
• l’articolo 66 della direttiva non osta a tale meccanismo neppure se, in fase finale, resti un numero ridotto di offerenti, anche un solo offerente. La terza questione non è stata esaminata perché subordinata a una risposta positiva sulla seconda.

Principio affermato

Nelle procedure aperte, la direttiva 2014/24 consente all’amministrazione aggiudicatrice di definire soglie minime di qualità tecnica collegate all’oggetto dell’appalto e di escludere dalla valutazione del prezzo le offerte che non le superano, purché i criteri rispettino i principi di trasparenza, parità di trattamento, non discriminazione e proporzionalità. L’articolo 66, relativo alla riduzione delle offerte nelle procedure negoziate, non si applica alla procedura aperta e non impone di mantenere una pluralità minima di offerte fino alla fase finale.