Sentenza n. 9374/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura aperta europea per la fornitura, posa in opera e manutenzione di venti linee ATRS per il controllo dei bagagli a mano. L'impresa prima classificata è stata sottoposta a verifica di anomalia e successivamente esclusa perché il modello organizzativo offerto, basato su due tecnici in presidio presso l'aeroporto nella fascia 5-21 e su quattro tecnici reperibili nell'area, avrebbe utilizzato le medesime risorse già impiegate e remunerate nell'ambito di un preesistente contratto per la manutenzione di apparati radiogeni. Secondo la stazione appaltante, ciò avrebbe impedito di garantire contemporaneamente il presidio dedicato richiesto per entrambi i contratti e avrebbe comportato una riduzione delle prestazioni promesse. La ricorrente ha dedotto: 1) violazione dell'art. 110 del d.lgs. 36/2023, dell'art. 22 del disciplinare e dell'art. 3 della l. 241/1990, nonché contraddittorietà, sostenendo che il ribasso non fosse autonomamente un elemento specifico idoneo ad attivare la verifica, poiché il disciplinare aveva previsto la verifica automatica solo in presenza congiunta di un determinato punteggio tecnico e di un determinato ribasso; 2) violazione dell'art. 110 del d.lgs. 36/2023, dell'art. 22 del disciplinare e dell'art. 5 del d.lgs. 36/2023, travisamento e illogicità, sostenendo che il presidio non implicasse l'impiego esclusivo e continuativo dei tecnici per sedici ore giornaliere, che le ore effettive di manutenzione fossero giustificate dall'esperienza dell'impresa e che l'eventuale contemporaneità degli interventi potesse essere fronteggiata dai tecnici reperibili; 3) illegittimità derivata dell'aggiudicazione. La controinteressata ha proposto ricorso incidentale contestando l'ammissione dell'impresa principale, deducendo la difformità dell'offerta rispetto alla lex specialis, la condivisione di personale già dedicato a un altro contratto e l'inattendibilità dei costi della manodopera e del ribasso offerto.

La decisione

Il TAR ha esaminato prioritariamente il ricorso principale, ritenendo che il suo rigetto rendesse improcedibile quello incidentale. Il primo motivo è stato respinto: l'art. 110 del d.lgs. 36/2023 non prevede, per le gare da aggiudicare con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, una soglia automatica oltre la quale la verifica sia obbligatoria, ma consente alla stazione appaltante di attivarla discrezionalmente quando emergano elementi specifici idonei a far dubitare della congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell'offerta. Le condizioni previste dal disciplinare individuavano i casi di verifica automatica, ma non impedivano una verifica discrezionale fondata su altri elementi concreti. Il ribasso particolarmente elevato sul servizio di manutenzione, superiore al 53% rispetto al 4,60% dell'altro concorrente, costituiva un elemento idoneo a giustificare l'attivazione del subprocedimento. Il secondo motivo è stato respinto. Dall'offerta e dai chiarimenti resi in sede di verifica emergeva che il presidio fisso promesso per il nuovo appalto avrebbe utilizzato, senza risorse aggiuntive, le stesse risorse già impiegate nel contratto per gli apparati radiogeni. La reperibilità di altri tecnici non rendeva equivalente la prestazione, poiché il presidio fisso costituiva un elemento caratterizzante dell'offerta e la sostituzione con personale reperibile avrebbe comportato una diversa organizzazione e una minore tempestività. Il giudice ha ritenuto non irragionevole la conclusione della stazione appaltante secondo cui il personale condiviso sarebbe stato, a seconda delle esigenze, inoperante per uno dei due contratti, incidendo sulla corretta esecuzione del contratto preesistente e non garantendo gli obblighi assunti con la nuova offerta. Il sindacato giurisdizionale sul giudizio di congruità è limitato ai casi di manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento, che nel caso concreto non sono emersi. Il motivo di illegittimità derivata dell'aggiudicazione è stato respinto per conseguenza. Il ricorso principale è stato quindi rigettato; il ricorso incidentale è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta, che in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati ai sensi dell'articolo 108, comma 9, appaia anormalmente bassa.

  La disposizione non stabilisce, nelle gare con offerta economicamente più vantaggiosa, una soglia automatica generale oltre la quale la verifica di anomalia sia sempre obbligatoria; consente invece alla stazione appaltante di attivare discrezionalmente la verifica quando emergano elementi concreti e specifici che facciano dubitare della sostenibilità dell'offerta.

• art. 22 del disciplinare di gara

  Sono considerate anormalmente basse le offerte che presentano contemporaneamente: punteggio tecnico ante riparametrazione superiore a 9/10 del punteggio massimo; un ribasso superiore alla media di tutti i ribassi superiori alla media dei ribassi percentuali di tutte le offerte ammesse. La Stazione Appaltante si riserva la facoltà di sottoporre a verifica un’offerta che, in base anche ad altri elementi, ivi inclusi i costi della manodopera, appaia anormalmente bassa.

  Le condizioni congiunte previste dal disciplinare regolano i casi di verifica automatica, ma non escludono l'attivazione discrezionale della verifica sulla base di altri elementi specifici, tra cui un ribasso particolarmente elevato e i costi della manodopera.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  I costi dichiarati ai sensi della disposizione possono costituire elemento specifico per la valutazione della congruità e sostenibilità dell'offerta.

• art. 107, comma 1, lett. a), d.lgs. 36/2023

  È richiamato dalla controinteressata con riferimento alla dedotta difformità dell'offerta, ma il ricorso incidentale è stato dichiarato improcedibile e la relativa censura non è stata esaminata nel merito.

• art. 17, comma 4, d.lgs. 36/2023

  È richiamato dalla controinteressata in relazione alla dedotta incompatibilità dell'offerta con obblighi contrattuali preesistenti; la questione non è stata esaminata nel merito per l'improcedibilità del ricorso incidentale.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  È richiamato dalla controinteressata in relazione ai costi della manodopera; la censura non è stata esaminata nel merito.

• art. 110, comma 1, d.lgs. 36/2023

  È richiamato anche dalla controinteressata per contestare la sostenibilità economica dell'offerta; il ricorso incidentale è stato dichiarato improcedibile.

• art. 2, comma 1, d.lgs. 36/2023

  principio della reciproca fiducia nell'azione legittima, trasparente e corretta dell'amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici

  La lettura dell'offerta non può svuotare di contenuto le formule con cui l'operatore economico ha descritto il servizio, poiché ciò comprometterebbe la fiducia reciproca e la trasparenza della gara.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I principi di collaborazione e buona fede impediscono di interpretare il concetto di presidio in modo da rendere sostanzialmente non vincolanti gli impegni dichiarati nell'offerta.

• art. 74 c.p.a.

  Richiamato quale base processuale della sentenza in forma semplificata o con motivazione sintetica, senza specifica ulteriore applicazione nella decisione.

• art. 120 c.p.a.

  Richiamato in relazione al rito speciale degli appalti.

Massime di principio

• Nelle gare da aggiudicare con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, l'art. 110 del d.lgs. 36/2023 non impone una soglia automatica generale per l'attivazione della verifica di anomalia; la stazione appaltante può attivarla discrezionalmente quando elementi concreti e specifici facciano dubitare della congruità, serietà, sostenibilità o realizzabilità dell'offerta.
• Le condizioni previste dalla lex specialis per individuare le offerte automaticamente anomale non precludono alla stazione appaltante la possibilità di sottoporre a verifica un'offerta sulla base di ulteriori elementi specifici emersi dall'esame concreto, poiché tali condizioni operano per i casi di verifica automatica e non determinano un autovincolo assoluto dell'amministrazione.
• Un ribasso particolarmente elevato rispetto a quello degli altri concorrenti può costituire elemento specifico sufficiente a giustificare l'attivazione discrezionale della verifica di anomalia, anche quando non ricorrano congiuntamente le condizioni quantitative previste dal disciplinare per la verifica automatica.
• Nel giudizio sulla congruità dell'offerta, il modello organizzativo promesso dall'operatore deve essere valutato secondo il significato oggettivo delle espressioni utilizzate nell'offerta. Un presidio fisso o dedicato non può essere considerato equivalente a una mera reperibilità o a personale già impegnato in altro contratto, se tale sostituzione riduce la disponibilità effettiva e modifica la prestazione promessa.
• Il giudice amministrativo può sindacare il giudizio di anomalia soltanto entro i limiti della manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o del travisamento dei fatti; non può sostituire la propria valutazione tecnica e organizzativa a quella della stazione appaltante quando questa sia coerente con gli elementi acquisiti nel subprocedimento.
• La presentazione di un'offerta che utilizzi personale già destinato a un contratto preesistente può legittimamente essere valutata come indice di insostenibilità quando la condivisione delle risorse renda incompatibile il contemporaneo adempimento degli obblighi di presidio assunti nei due contratti.

Come è indicizzato