Sentenza n. 1051/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno proposto tre ricorsi riuniti, oltre a motivi aggiunti. Il ricorso n. 604/2024 riguardava la nota del Comune che aveva ritenuto non idonei alcuni locali situati nell’originaria area di competenza della sede farmaceutica n. 16. Il ricorso n. 77/2025 contestava la deliberazione del Commissario ad acta, adottata con i poteri del Consiglio comunale, che aveva confermato la riperimetrazione della sede n. 16 e delle sedi limitrofe, nonché le autorizzazioni ASP alla riapertura della farmacia nei locali di via Mole n. 19/c. I ricorrenti deducevano difetto e inidoneità dei presupposti, travisamento, contraddittorietà, illogicità, difetto di istruttoria, violazione dell’art. 11 del d.l. n. 1/2012, illegittimità derivata e violazione dell’art. 8 della legge n. 362/1990. Sostenevano che nell’originario perimetro fossero disponibili locali idonei, anche con destinazione catastale C2 o C3, e che non sussistessero i presupposti per ampliare la sede, poiché le aree aggiunte erano già servite da altre farmacie. Contestavano inoltre la validità delle autorizzazioni ASP, assumendo che l’ispezione prevista dall’art. 111 del r.d. n. 1265/1934 dovesse precedere l’autorizzazione. Con motivi aggiunti impugnavano il verbale di ispezione ASP e una relazione tecnica comunale, denunciando violazione dell’art. 111 del r.d. n. 1265/1934, integrazione postuma della motivazione, illogicità e travisamento. Il ricorso n. 497/2025 riguardava il diniego regionale e la nota ASP che avevano respinto l’istanza di decadenza della farmacia n. 16. I ricorrenti deducevano nullità per difetto assoluto di motivazione, violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, violazione o elusione del giudicato, violazione dell’art. 12, lett. e), del bando concorsuale e dell’art. 113 del r.d. n. 1265/1934. Sostenevano che la mancata riapertura per oltre sei mesi, dopo la chiusura disposta in esecuzione di una precedente sentenza, imponesse la decadenza dall’assegnazione o dall’autorizzazione all’esercizio.

La decisione

Il TAR ha riunito i tre ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva. Ha dichiarato improcedibile il ricorso n. 604/2024 per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la successiva deliberazione commissariale aveva recepito le determinazioni contenute nella nota comunale e costituiva il nuovo atto definitivo lesivo. Ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Regione e dell’Assessorato regionale delle Autonomie locali, rilevando che la revisione della pianta organica delle farmacie è di competenza comunale e che gli atti del commissario ad acta sono giuridicamente imputati al Comune sostituito. Ha rigettato il ricorso n. 77/2025 e i motivi aggiunti. L’istruttoria comunale è stata ritenuta adeguata e aggiornata, poiché aveva verificato l’attuale disponibilità di locali idonei nell’originario perimetro. I locali indicati dai ricorrenti sono stati ritenuti non idonei: alcuni erano esterni al perimetro, altri avevano accesso da strada non urbanizzata, mentre quelli con destinazione C2 o C3 non erano urbanisticamente idonei all’esercizio di una farmacia, essendo necessario un incerto cambio di destinazione d’uso, anche in area agricola. Il Comune poteva quindi riperimetrare la sede quando fosse stata accertata l’assoluta impossibilità di reperire locali idonei nell’area originaria; tale modifica era coerente con l’interesse pubblico a garantire l’accessibilità del servizio farmaceutico. È stato escluso che la sede dovesse essere soppressa per soprannumerarietà, poiché l’art. 380, comma 2, del r.d. n. 1265/1934 prevede l’assorbimento graduale delle sedi soprannumerarie e la decadenza non era automatica. Le autorizzazioni ASP sono state ritenute legittime: la competenza all’accertamento dell’idoneità dei locali e all’autorizzazione all’apertura spettava all’ASP ai sensi dell’art. 18, comma 3, lett. c), della l.r. n. 33/1994. L’ispezione prevista dall’art. 111 del r.d. n. 1265/1934 può seguire, e non necessariamente precedere, il rilascio dell’autorizzazione; pertanto il verbale successivo non incideva sulla legittimità delle autorizzazioni. La relazione tecnica comunale, in quanto atto difensivo non provvedimentale, è stata ritenuta non impugnabile. Il TAR ha tuttavia rilevato che l’affermazione relativa alla mancata produzione dello stato legittimo degli immobili costituiva integrazione postuma della motivazione, ma ha ritenuto tale rilievo ininfluente, poiché la deliberazione era sorretta da autonome e valide ragioni di indisponibilità di locali idonei. Ha rigettato anche il ricorso n. 497/2025. Il diniego della decadenza era adeguatamente motivato per relationem, poiché richiamava la nota ASP e gli atti dai quali emergeva la non imputabilità alla farmacia della mancata riapertura nell’originario perimetro. Non vi era elusione del giudicato, perché la precedente sentenza aveva imposto di provvedere sull’istanza, senza predeterminarne l’esito, e aveva richiesto una valutazione sull’imputabilità dell’inerzia. L’art. 12, lett. e), del bando, che sanziona la mancata prima apertura entro sei mesi dall’accettazione della sede, non poteva essere applicato analogicamente alla diversa ipotesi di mancata riapertura dopo una chiusura imposta dall’autorità. La decadenza, avendo natura sanzionatoria, richiedeva comunque l’imputabilità della condotta. Neppure l’art. 113 del r.d. n. 1265/1934 era applicabile, poiché riguarda la chiusura protratta oltre quindici giorni non previamente notificata o non autorizzata dall’autorità competente, mentre nel caso concreto la chiusura era stata disposta dall’ASP e la mancata riapertura dipendeva dall’assenza di locali idonei nell’originario perimetro. Le parti ricorrenti sono state condannate in solido alle spese in favore del Comune, della Farmacia, dell’ASP e dell’Assessorato regionale alla Salute, nella misura di euro 3.500 per ciascuno.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione di ricorsi connessi soggettivamente e oggettivamente; il TAR ha riunito i tre ricorsi relativi alla medesima vicenda farmaceutica.

• art. 11 d.l. n. 1/2012, convertito dalla l. n. 27/2012

  Attribuisce al Comune il potere di individuare e revisionare le sedi farmaceutiche; la modifica della perimetrazione è legittima quando l’istruttoria accerti l’assoluta irreperibilità di locali idonei nell’area originaria.

• art. 1 l. n. 475/1968

  Stabilisce il parametro demografico per il numero delle sedi farmaceutiche; la sua applicazione non comporta automaticamente la soppressione di una sede soprannumeraria già assegnata e gestita.

• art. 380, comma 2, r.d. n. 1265/1934

  Le farmacie risultanti in soprannumero alla pianta organica saranno gradatamente assorbite nella pianta stessa con l’accrescimento della popolazione o per effetto di chiusura di farmacie che vengano dichiarate decadute.

  La soprannumerarietà determina un assorbimento graduale e non impone automaticamente la soppressione della sede.

• art. 111 r.d. n. 1265/1934

  L’apertura e l’esercizio di una farmacia non possono aver luogo se non dopo che sia stata eseguita una ispezione, disposta dal prefetto, al fine di accertare che i locali, gli arredi, le provviste, la qualità e la quantità dei medicinali sono regolari e tali da offrire piena garanzia di buon esercizio.

  L’ispezione sull’idoneità dei locali non costituisce necessariamente un adempimento anteriore al rilascio dell’autorizzazione; può essere eseguita successivamente, secondo il quadro procedimentale richiamato dal giudice.

• art. 18, comma 3, lett. c), l.r. n. 33/1994

  Attribuisce alle aziende sanitarie le funzioni in materia di farmacie e servizio farmaceutico, comprese la verifica dell’idoneità dei locali e l’autorizzazione all’apertura, ferme le competenze regionali sulle piante organiche e sui concorsi.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  Il difetto di motivazione non determina nullità quando la motivazione, anche per relationem, sia ricostruibile dagli atti richiamati e consenta di comprendere le ragioni della decisione.

• art. 3 l. n. 241/1990

  La motivazione per relationem è legittima quando l’atto richiama documenti e provvedimenti dai quali risultano in modo comprensibile i presupposti e le ragioni della decisione.

• art. 12, lett. e), del bando concorsuale per l’assegnazione delle sedi farmaceutiche

  I vincitori di concorso sono esclusi dalla graduatoria e decadono dall’eventuale assegnazione della sede nei seguenti casi: […] e) mancata apertura della farmacia nei termini previsti di mesi sei dalla data di dichiarazione di accettazione.

  La clausola riguarda la mancata prima apertura entro sei mesi dall’accettazione della sede e non può essere applicata analogicamente alla mancata riapertura dopo una chiusura imposta dall’autorità.

• art. 113 r.d. n. 1265/1934

  La chiusura dell’esercizio durata oltre quindici giorni, che non sia stata previamente notificata al prefetto o alla quale il prefetto non abbia consentito in seguito alla notificazione.

  La decadenza presuppone una chiusura non comunicata o non assentita dall’autorità competente; non si applica alla chiusura disposta direttamente dall’amministrazione.

• art. 14 preleggi

  Vieta l’applicazione analogica delle norme eccezionali; il divieto impedisce di estendere a una diversa ipotesi di mancata riapertura una norma concorsuale sulla mancata prima apertura.

• art. 1 l. n. 689/1981

  Il carattere sanzionatorio della decadenza impone un’interpretazione non estensiva e richiede l’imputabilità della condotta sanzionata.

• art. 26 c.p.a.

  Fondamento della condanna alle spese processuali secondo il principio della soccombenza.

Massime di principio

• La revisione della pianta organica delle farmacie e la modifica delle relative perimetrazioni sono di competenza comunale; quando l’attività è esercitata da un commissario ad acta nominato dalla Regione, gli atti commissariali sono giuridicamente imputati al Comune sostituito e non all’amministrazione regionale.
• La modifica della perimetrazione di una sede farmaceutica già individuata è legittima quando una rinnovata e attuale istruttoria accerti l’assoluta irreperibilità, nell’area originaria, di locali concretamente idonei all’esercizio della farmacia. L’idoneità non può essere valutata in astratto, ma deve considerare destinazione urbanistica, accessibilità, urbanizzazione, dimensioni, lavori necessari e concreta praticabilità del cambio di destinazione d’uso.
• Ai fini dell’accertamento dell’indisponibilità di locali idonei, non sono equiparabili ai locali commerciali quelli con destinazione C2 o C3 quando il loro utilizzo come farmacia richieda un incerto cambio di destinazione d’uso, soprattutto in aree agricole o prive di adeguate opere di urbanizzazione.
• La decadenza dall’assegnazione o dall’autorizzazione all’esercizio farmaceutico ha natura sanzionatoria e richiede l’accertamento dell’inadempimento imputabile al titolare; le relative cause non possono essere applicate analogicamente a fattispecie diverse da quelle espressamente previste.
• La clausola di un bando che prevede la decadenza per mancata apertura entro sei mesi dall’accettazione della sede si riferisce alla prima apertura della farmacia e non può essere estesa alla mancata riapertura dopo una chiusura disposta dall’autorità amministrativa.
• La decadenza prevista per la chiusura dell’esercizio farmaceutico oltre quindici giorni presuppone una chiusura non previamente comunicata o non assentita dall’autorità competente; non ricorre quando la chiusura sia stata disposta dall’amministrazione e la successiva mancata riapertura non sia imputabile al titolare.

Come è indicizzato