Cassazione Civile, Ordinanza n. 11582/2026 del 28/04/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da un provvedimento del Provveditorato che, con riferimento a un compendio vallivo della Laguna di Venezia, aveva ordinato lo sgombero dell’area e ingiunto il pagamento di una somma indicata come indennità per l’occupazione dell’area, oltre accessori. La società proprietaria aveva impugnato l’atto e il TAR aveva distinto tra le domande, dichiarando il difetto di giurisdizione solo in parte e respingendo il resto; il Consiglio di Stato, invece, aveva annullato il provvedimento ritenendo che la ricognizione prevista dall’art. 2, comma 1-ter, d.l. n. 225/2010 fosse un potere autoritativo e che anche la pretesa pecuniaria fosse collegata al cattivo esercizio del potere amministrativo. Il Ministero ha proposto ricorso per cassazione deducendo eccesso di potere giurisdizionale ex art. 111, comma 8, Cost., sostenendo che il vero oggetto della lite fosse l’accertamento della natura demaniale o privata dei beni e, quanto alla somma richiesta per l’occupazione abusiva, una pretesa di contenuto patrimoniale devoluta al giudice ordinario. Ha inoltre affermato che la ricognizione prevista dalla disciplina speciale per la Laguna di Venezia è un’attività meramente accertativa e tecnico-vincolata, priva di discrezionalità amministrativa, e che la controversia sulla somma non coinvolge l’esercizio di pubblici poteri.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno accolto il ricorso limitatamente alla questione di giurisdizione sulla domanda relativa alla somma richiesta per l’occupazione del compendio vallivo. Hanno cassato la sentenza del Consiglio di Stato nella parte in cui aveva affermato la giurisdizione amministrativa su tale profilo, dichiarando invece che la giurisdizione spetta al giudice ordinario. Il rinvio è stato disposto alla Corte di appello di Venezia, in applicazione della disciplina processuale vigente per i ricorsi proposti dopo il 28 febbraio 2023. Le spese del giudizio di legittimità sono state rimesse al giudice di rinvio.

Norme richiamate

• art. 111, comma 8, Cost.

  eccesso di potere giurisdizionale

  Consente il ricorso per cassazione avverso le decisioni del Consiglio di Stato solo per superamento dei limiti esterni della giurisdizione, non per censure di merito sul modo di esercizio della giurisdizione stessa.

• art. 2, comma 1-ter, d.l. n. 225/2010, conv. in L. n. 10/2011

  l'autorità competente provvede alla ricognizione

  La disposizione prevede un’attività di ricognizione limitata ai terreni agricoli e alle valli da pesca della Laguna di Venezia; tale attività ha natura accertativa e non attribuisce, di per sé, un potere discrezionale amministrativo idoneo a mutare la giurisdizione sulla pretesa pecuniaria.

• art. 28 cod. nav.

  valli arginate alla data di entrata in vigore dell'articolo 28 del codice della navigazione

  È richiamato come parametro storico-normativo per la ricognizione dei compendi vallivi, che resta un accertamento tecnico dei presupposti di inclusione nel demanio marittimo.

• art. 32 cod. nav.

  procedimento di delimitazione di zone del demanio marittimo

  È evocato dal ricorrente per sostenere che la lite riguardi un accertamento della demanialità del bene, con sindacato del giudice ordinario sulla legittimità dell’atto amministrativo.

• art. 353 c.p.c.

  non era più vigente l’art. 353 c.p.c.

  Poiché il ricorso per cassazione è successivo al 28 febbraio 2023, il rinvio non va al giudice che ha pronunciato la sentenza cassata ma alla Corte di appello territorialmente competente.

• art. 35, commi 1 e 4, d.lgs. cit. come sostituito dall’art. 1, comma 380, lett. a), L. n. 197/2022

  impugnazioni proposte a decorrere dal 28 febbraio 2023

  La nuova disciplina processuale impone il rinvio alla Corte di appello territorialmente competente nelle ipotesi di cassazione con rinvio.

Massime di principio

• La domanda di indennizzo o risarcimento del danno per occupazione abusiva di un bene demaniale appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario quando la controversia concerne il rapporto fattuale tra privato e amministrazione e non l’esercizio di un potere autoritativo.
• Ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo occorre avere riguardo al petitum sostanziale, desumibile dalla causa petendi e dal rapporto dedotto in giudizio, non al solo petitum formale.
• L’esistenza di un procedimento amministrativo di ricognizione o accertamento tecnico non sposta, di per sé, la giurisdizione sulla pretesa patrimoniale quando la domanda giudiziale non investe direttamente quell’attività provvedimentale.
• La discrezionalità tecnica, fondata su criteri tecnici vincolati, è distinta dalla discrezionalità amministrativa e non basta a qualificare una controversia come impugnatoria di esercizio di potere pubblico.
• Quando il giudice speciale decide su una domanda patrimoniale riconducibile a occupazione sine titulo o abusiva, l’eventuale contestazione dei presupposti della pretesa non trasforma automaticamente la lite in controversia di legittimità amministrativa.

Come è indicizzato