Sentenza n. 5954/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto il ricorso contro il provvedimento AGCM. In appello ha dedotto, tra l’altro: l’inconfigurabilità dell’abuso da prezzi eccessivi in un mercato contendibile e aperto all’ingresso di nuovi operatori; la violazione del contraddittorio e dei diritti di difesa per l’utilizzo, nel provvedimento finale, dello studio MIMS con finalità probatorie diverse da quelle esplicitate durante l’istruttoria; l’insufficienza dell’istruttoria e della motivazione sull’eccessività dei prezzi, anche per l’errata allocazione dei costi tra trasporto passeggeri e merci e per l’utilizzo di una contabilità ricostruita ex post; l’iniquità dei prezzi; l’applicazione dell’art. 3 della legge n. 287/1990 anziché dell’art. 102 TFUE; l’irragionevole durata della fase preistruttoria, protrattasi per 855 giorni dalla segnalazione iniziale; l’illegittima composizione del Collegio dell’AGCM e, in via subordinata, ulteriori censure sulla quantificazione della differenza di prezzo e sull’obbligo di revisione tariffaria. L’AGCM ha sostenuto la contendibilità solo apparente del mercato, l’esistenza di barriere infrastrutturali, la natura meramente emulativa dell’attività di Bluferries e la correttezza dei test di eccessività.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR, annullando il provvedimento AGCM. Ha ritenuto fondato il motivo relativo alla carenza di istruttoria sulla struttura concorrenziale del mercato: l’Autorità non ha adeguatamente verificato l’effettiva esistenza di barriere all’ingresso, l’idoneità concreta delle clausole multi-vettore a consentire l’accesso di nuovi operatori, le ragioni della mancata entrata di concorrenti nonostante la stabilità e l’elevatezza dei prezzi, nonché l’autonomia concorrenziale di Bluferries. La mera presenza storica dell’impresa dominante, le dimensioni della flotta, la frequenza delle corse e riferimenti generici a criticità infrastrutturali non sono stati ritenuti sufficienti a dimostrare la chiusura del mercato. È stata inoltre ritenuta illegittima l’utilizzazione dello studio MIMS, poiché menzionato nella comunicazione delle risultanze istruttorie soltanto per descrivere l’area geografica e valorizzato nel provvedimento finale quale prova della non contendibilità del mercato, senza consentire alla società un contraddittorio effettivo su tale specifico profilo. Il Collegio ha poi rilevato l’insufficienza dell’istruttoria sull’eccessività dei prezzi: l’allocazione dei costi tra segmento passeggeri e segmento merci era stata rielaborata sulla base dell’assunto non adeguatamente dimostrato della non marginalità del traffico merci, mentre i dati disponibili indicavano una possibile residualità di tale segmento. Anche il test complessivo non superava il deficit istruttorio, poiché produceva risultati fortemente divergenti tra le rotte e avrebbe richiesto ulteriori approfondimenti. Il giudice ha ribadito che l’abuso da prezzi eccessivi richiede una verifica in due fasi: sproporzione significativa tra costi e prezzi e, successivamente, iniquità del prezzo in assoluto o rispetto a prodotti comparabili; la seconda fase è stata assorbita per l’insufficienza della prima. È stato inoltre accolto il motivo sulla durata irragionevole della fase preistruttoria: la segnalazione del 26 marzo 2018 conteneva elementi sufficientemente specifici e l’attività svolta dall’AGCM prima dell’avvio del procedimento, avvenuto nel luglio 2020, non giustificava 855 giorni. La società ha dimostrato un pregiudizio concreto al diritto di difesa, perché la tardiva contestazione aveva reso più difficile ricostruire ex post la contabilità relativa agli anni precedenti e reperire dati idonei a contrastare i criteri di allocazione dei costi utilizzati dall’Autorità. Le ulteriori censure sono state assorbite o dichiarate irrilevanti, comprese le questioni pregiudiziali e di legittimità costituzionale. L’AGCM è stata condannata a rifondere le spese del doppio grado, liquidate in 6.000 euro oltre accessori; le spese nei confronti delle associazioni intervenienti sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 102 TFUE

  imporre direttamente od indirettamente prezzi d'acquisto, di vendita od altre condizioni di transazione non eque

  L’abuso da prezzi eccessivi richiede una verifica articolata in due fasi: accertamento dell’eccessiva sproporzione tra costi e prezzo e successivo accertamento dell’iniquità del prezzo, in assoluto oppure mediante confronto con prodotti o servizi comparabili.

• art. 3, comma 1, lett. a), l. 287/1990

  prezzi ingiustificatamente gravosi

  La disposizione nazionale ha contenuto omologo all’art. 102 TFUE e può costituire il fondamento dell’accertamento dell’abuso contestato.

• art. 14 l. 689/1981

  Pur senza applicare il termine di novanta giorni previsto dalla norma, il giudice ha ritenuto sindacabile la durata ragionevole della fase preistruttoria alla luce del diritto dell’Unione e ha annullato il provvedimento perché la durata eccessiva aveva inciso concretamente sul diritto di difesa.

• art. 31 l. 287/1990

  Richiamato in relazione al coordinamento della disciplina sanzionatoria nazionale con la normativa antitrust e con l’art. 14 della legge n. 689/1981.

• art. 267 TFUE

  Il giudice nazionale di ultima istanza non deve effettuare il rinvio pregiudiziale quando la questione non è rilevante per la decisione; nel caso concreto le questioni unionali sono state ritenute irrilevanti perché l’annullamento derivava dai deficit istruttori e dalla durata irragionevole della fase preistruttoria.

• art. 6 CEDU

  Richiamato quale parametro della ragionevole durata dell’azione amministrativa sanzionatoria.

• art. 41 CDFUE

  Richiamato quale parametro del diritto a una buona amministrazione e della ragionevolezza della durata del procedimento.

Massime di principio

• L’abuso di posizione dominante mediante imposizione di prezzi eccessivi non è escluso in astratto dalla contendibilità del mercato, ma l’autorità antitrust deve accertare concretamente la struttura del mercato e verificare se i prezzi elevati siano normalmente idonei ad attrarre nuovi operatori e ad attivare un’autocorrezione concorrenziale, nonché per quali fattori tale autocorrezione sia eventualmente mancata.
• Nel procedimento per prezzi eccessivi, l’autorità deve svolgere un’analisi dinamica e non soltanto statica del mercato, considerando le barriere giuridiche o fattuali all’ingresso, la sostituibilità del servizio, gli effetti di lock-in, le economie di scala, la presenza e l’autonomia dei concorrenti e la mancata espansione di operatori potenzialmente in grado di sfruttare prezzi elevati.
• Il test per accertare prezzi non equi si articola in due fasi: occorre prima verificare l’eccessiva sproporzione tra costi effettivamente sostenuti e prezzo praticato; solo dopo, ove tale sproporzione sia dimostrata, occorre accertare se il prezzo sia iniquo in sé o rispetto a prodotti o servizi comparabili. I due criteri della seconda fase sono alternativi.
• Quando i costi comuni a più segmenti di attività vengono separati mediante una ricostruzione contabile ex post, l’autorità deve dimostrare con particolare rigore i criteri di imputazione e i dati di partenza; simulazioni plurime fondate sul medesimo presupposto non provato non colmano il deficit istruttorio.
• Il principio del contraddittorio procedimentale impone che il destinatario possa difendersi in modo concreto ed effettivo su ogni elemento valorizzato nella decisione finale. Un documento menzionato durante l’istruttoria per una determinata finalità non può essere utilizzato nel provvedimento finale per una diversa finalità probatoria senza una specifica contestazione e senza consentire alla parte di interloquire su tale uso.
• La durata della fase preistruttoria antitrust deve essere ragionevole in relazione alle circostanze concrete e alla complessità dell’indagine. L’eccessiva durata determina l’illegittimità del provvedimento quando l’impresa dimostri che il ritardo ha reso più difficile l’esercizio dei diritti di difesa, anche perché ha compromesso la disponibilità o l’affidabilità dei dati necessari alla ricostruzione contabile.

Come è indicizzato