Sentenza n. 576/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato la determina dirigenziale che, a seguito dell'accertamento della Polizia Locale relativo all'occupazione di 6,24 mq di suolo pubblico con tavoli e sedie senza concessione, ha disposto la rimozione dell'occupazione e la chiusura dell'esercizio per dieci giorni, nonché l'ordinanza sindacale presupposta nella parte in cui, per le occupazioni abusive a fini commerciali nei siti UNESCO, stabiliva la chiusura per dieci giorni. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione e falsa applicazione dell'art. 3, comma 16, della legge n. 94/2009 e dell'ordinanza sindacale, il difetto assoluto di motivazione, il difetto di istruttoria, la manifesta ingiustizia, l'illogicità e lo sviamento, sostenendo che la misura fosse automatica e non graduata rispetto alla concreta gravità dell'abuso e che gli arredi fossero mobili e facilmente rimovibili. Ha inoltre dedotto la violazione del ne bis in idem, assumendo che la medesima occupazione fosse già sanzionata dagli artt. 21 e 23 della D.A.C. n. 21/2021 e dall'art. 20 del Codice della strada. Roma Capitale ha sostenuto che la chiusura trovasse fondamento nell'art. 3, comma 16, della legge n. 94/2009, nell'art. 7 del d.lgs. n. 267/2000, nell'art. 10 TULPS e nella disciplina comunale, avesse natura ripristinatoria e conformativa e fosse applicata uniformemente. Ha anche eccepito la carenza di interesse, per mancata prova del ripristino dello stato dei luoghi.

La decisione

Il ricorso è stato accolto parzialmente. Il Collegio ha distinto l'ordine di chiusura fino al ripristino dei luoghi, avente natura ripristinatoria, dalla chiusura disposta per il periodo successivo al ripristino, avente natura punitiva e afflittiva. Poiché la sanzione amministrativa punitiva deve essere predeterminata dalla legge nella relativa cornice edittale, l'art. 3, comma 16, della legge n. 94/2009 non consentiva al Comune di elevare da cinque a dieci giorni la durata della sanzione mediante l'ordinanza sindacale. L'ordinanza n. 85/2024 è stata quindi annullata limitatamente alla previsione dei dieci giorni, dovendo la sanzione punitiva essere contenuta in cinque giorni; conseguentemente è stata annullata la determina dirigenziale limitatamente alla chiusura dal sesto al decimo giorno. Sono state respinte le censure dirette a contestare in radice l'automaticità della chiusura, poiché una previsione generale e preventiva di cinque giorni è stata ritenuta legittima. È stata respinta anche la censura di violazione del ne bis in idem: la chiusura e la sanzione pecuniaria perseguono finalità diverse e il cumulo, limitato a cinque giorni, non è risultato eccessivamente gravoso o sproporzionato. È stata inoltre esclusa l'improcedibilità per mancato ripristino, distinguendo il divieto di riapertura collegato alla perdurante abusività dalla sanzione punitiva. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 3, comma 16, legge n. 94/2009

  chiusura dell'esercizio commerciale fino all'adempimento dell'ordine e “comunque, per un periodo non inferiore a cinque giorni”

  La disposizione distingue tra chiusura fino al ripristino, di natura ripristinatoria, e chiusura successiva al ripristino, di natura punitiva; quest'ultima deve essere contenuta in cinque giorni, quale misura predeterminata dalla legge.

• art. 7 d.lgs. n. 267/2000

  La potestà regolamentare degli enti locali e l'eventuale potere sanzionatorio conformativo connesso devono essere esercitati nel rispetto del principio di legalità delle sanzioni amministrative punitive.

• art. 10 TULPS

  Il potere di revoca o sospensione delle autorizzazioni di pubblica sicurezza non consente comunque di determinare una sanzione amministrativa punitiva oltre i limiti predeterminati dalla legge.

• art. 20 Codice della strada

  La sanzione pecuniaria prevista per l'occupazione abusiva della sede stradale persegue una finalità diversa dalla chiusura dell'esercizio e può concorrere con essa, nei limiti della non eccessiva gravosità e proporzionalità del cumulo.

• artt. 21 e 23 D.A.C. n. 21/2021

  Le sanzioni previste dalla disciplina comunale dell'occupazione di suolo pubblico hanno finalità distinta rispetto alla chiusura dell'esercizio e non determinano, nel caso esaminato, una violazione del ne bis in idem.

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Non ricorre carenza di interesse quando l'impugnazione mira a distinguere gli effetti della sanzione punitiva dalla misura ripristinatoria collegata al perdurante abuso.

• art. 74 c.p.a.

  Consente al giudice di richiamare, nella motivazione, una precedente sentenza della medesima Sezione su una questione identica.

Massime di principio

• La chiusura di un esercizio commerciale disposta fino al ripristino di un'occupazione abusiva di suolo pubblico ha natura ripristinatoria, mentre la chiusura relativa al periodo successivo al ripristino ha natura punitiva e afflittiva.
• Una sanzione amministrativa punitiva deve essere predeterminata dalla legge quanto alla cornice edittale e alla misura massima invalicabile; un atto amministrativo generale non può elevare da cinque a dieci giorni la durata della chiusura prevista dalla legge.
• La previsione generale e preventiva di una chiusura punitiva di cinque giorni per l'occupazione abusiva di suolo pubblico può essere legittima, se riferita a condotte tendenzialmente omogenee e non manifestamente sproporzionata.
• Il potere regolamentare e conformativo degli enti locali, nonché il potere di sospensione delle autorizzazioni di pubblica sicurezza, non possono essere utilizzati per introdurre o aggravare una sanzione amministrativa punitiva oltre i limiti fissati dalla legge.
• Il divieto di ne bis in idem non impedisce il cumulo tra una sanzione pecuniaria per l'occupazione abusiva e una misura interdittiva di chiusura quando le misure perseguono finalità diverse e il cumulo, valutato concretamente, non risulta eccessivamente gravoso o sproporzionato.

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