Sentenza n. 1649/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

I ricorrenti contestavano l’annullamento in autotutela dell’autorizzazione paesaggistica n. 30 del 7 luglio 2020, del permesso di costruire n. 23 del 10 agosto 2021 e delle SCIA in variante del gennaio e febbraio 2022, oltre all’ordinanza di demolizione. Deducevano: violazione degli artt. 3, 7, 10 e 21-nonies l. 241/1990, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, illogicità e sviamento, sostenendo che il Comune avesse omesso di indicare autonomamente le ragioni dell’avvio del procedimento, di ostendere gli atti e di valutare le osservazioni difensive; violazione del termine di dodici mesi per l’annullamento d’ufficio e insussistenza di un giudicato penale attestante falsità o mendacio; lesione del legittimo affidamento e violazione della proporzionalità, per mancata esplicitazione dello specifico interesse pubblico all’annullamento; violazione degli artt. 27 e 31 d.P.R. 380/2001 e dell’art. 146 d.lgs. 42/2004, con travisamento dei fatti relativi alla consistenza, alla destinazione e alla collocazione dell’immobile; illegittimità derivata e vizi propri dell’ordine di demolizione, nonché omessa valutazione della fiscalizzazione dell’abuso ai sensi dell’art. 38 d.P.R. 380/2001. Il Comune aveva fondato il riesame sulle risultanze di un procedimento penale e della relativa consulenza tecnica, dalle quali emergevano una rappresentazione non veritiera dello stato dei luoghi, preesistenze e superfetazioni prive di titolo, occupazione di particelle ulteriori, difformità degli interventi rispetto ai titoli e carenze della documentazione strutturale e sismica.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e compensato le spese. Il primo motivo è stato ritenuto inammissibile per genericità, prima ancora che infondato, perché i ricorrenti non avevano indicato quale concreto apporto partecipativo avrebbe potuto orientare diversamente la decisione amministrativa. Il richiamo, nell’atto di annullamento, ai capi di imputazione del decreto di citazione a giudizio e alla relazione del consulente tecnico è stato ritenuto sufficiente a rendere conoscibili le ragioni del riesame; inoltre, l’Amministrazione aveva valutato le deduzioni difensive senza essere tenuta a confutarle analiticamente. In ogni caso, le eventuali carenze procedimentali e motivazionali sono state ritenute non invalidanti ai sensi dell’art. 21-octies l. 241/1990, poiché il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso. Il motivo relativo al termine per l’autotutela è stato respinto. Sebbene l’art. 21-nonies l. 241/1990 attribuisca rilievo decisivo al decorso del tempo e all’affidamento del privato, il termine è stato ritenuto rispettato perché il Comune aveva ricevuto il decreto di citazione a giudizio il 17 aprile 2024 e aveva adottato l’annullamento il 7 aprile 2025. Inoltre, i vizi erano divenuti conoscibili soltanto successivamente, poiché derivavano dalla rappresentazione non veritiera o incompleta dello stato dei luoghi, della natura e consistenza del manufatto, delle particelle interessate e degli elementi strutturali. Non era necessaria una sentenza penale irrevocabile: il superamento del limite temporale dell’autotutela può essere ammesso quando il privato abbia rappresentato uno stato preesistente diverso da quello reale. Il TAR ha ritenuto provata, sulla base della consulenza tecnica penale e degli ulteriori elementi istruttori, la fallace rappresentazione della situazione di fatto e di diritto: il manufatto agricolo era stato rappresentato come abitazione senza adeguato titolo per il mutamento di destinazione; risultavano volumi e superfetazioni privi di titolo, ricadenti anche su particelle diverse da quella indicata; le SCIA in variante non consentivano di verificare la conformità degli interventi e comportavano modifiche di sagoma e volume non assentibili con SCIA; sussistevano inoltre incongruenze tra progetto strutturale e opere realizzate. Tali condotte avevano indotto incolpevolmente il Comune a rilasciare o lasciar perfezionare i titoli. Per il giudice, l’illegittimità dei titoli, imputabile ai ricorrenti, faceva riespandere la natura abusiva e permanente delle opere. Ne derivavano l’interesse pubblico alla rimozione dell’abuso e l’assenza di un legittimo affidamento tutelabile in capo agli autori della falsa rappresentazione. L’ordinanza di demolizione è stata quindi ritenuta legittima sia in via derivata sia per i suoi profili propri. È stato escluso il ricorso alla fiscalizzazione ex art. 38 d.P.R. 380/2001, applicabile solo in presenza di opere sostanzialmente conformi e di rigorosi presupposti, non quando l’abusività sia sostanziale; l’impossibilità oggettiva della riduzione in pristino deve inoltre essere dimostrata dall’interessato, e la mera onerosità economica non è sufficiente.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione è stato ritenuto assolto mediante il richiamo per relationem ai capi di imputazione e alla relazione tecnica, purché le ragioni della decisione risultino conoscibili e ricostruibili.

• art. 7 l. 241/1990

  La partecipazione procedimentale è stata considerata effettivamente assicurata quando le ragioni del riesame erano conoscibili attraverso atti già nella disponibilità degli interessati.

• art. 10 l. 241/1990

  L’Amministrazione non è tenuta a una confutazione analitica di ogni osservazione, purché motivi adeguatamente le ragioni della decisione e della mancata condivisione delle deduzioni.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine per l’annullamento d’ufficio tutela affidamento e certezza dei rapporti, ma non opera in modo preclusivo quando l’illegittimità sia stata determinata da una rappresentazione non veritiera o incompleta dei fatti da parte del privato; nel caso concreto il termine di dodici mesi decorreva dalla conoscenza effettiva dei vizi e risultava rispettato.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Le violazioni procedimentali e formali non determinano l’annullamento quando sia dimostrato che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso e il ricorrente non abbia indicato un concreto apporto partecipativo potenzialmente decisivo.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata richiamata quale fondamento dei poteri repressivi edilizi esercitati dal Comune nei confronti delle opere abusive.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordinanza di demolizione è stata ritenuta legittima in relazione alla natura abusiva delle opere riaffermatasi dopo l’annullamento dei titoli edilizi.

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  La fiscalizzazione dell’abuso è eccezionale, richiede rigorosi presupposti e non è applicabile quando l’opera sia sostanzialmente abusiva; la mera onerosità della demolizione non basta e l’impossibilità oggettiva del ripristino deve essere provata dall’interessato.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La norma è stata richiamata con riferimento alla legittimità dell’autorizzazione paesaggistica e alla contestata ricostruzione degli interventi realizzati.

Massime di principio

• Il termine per l’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio, pur essendo funzionale alla tutela dell’affidamento e della certezza dei rapporti, non preclude il riesame quando l’illegittimità del titolo sia stata determinata da una rappresentazione non veritiera, incompleta o fuorviante dello stato dei luoghi e delle opere da parte del privato; in tale ipotesi il termine decorre dalla conoscenza effettiva dei vizi e non è necessaria una sentenza penale irrevocabile che accerti la falsità.
• Il richiamo per relationem, nell’atto di autotutela, ad atti già conosciuti o conoscibili dal destinatario, quali capi di imputazione e consulenze tecniche, può soddisfare l’obbligo di motivazione quando consenta di comprendere le ragioni dell’illegittimità dei titoli e dell’interesse alla loro rimozione.
• Le carenze della comunicazione di avvio, dell’ostensione documentale o della valutazione delle osservazioni non comportano l’annullamento del provvedimento se il ricorrente non dimostra quale concreto apporto partecipativo avrebbe potuto determinare un diverso esito e il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.
• Quando l’annullamento dei titoli edilizi rivela la natura sostanzialmente abusiva delle opere, l’interesse pubblico alla rimozione dell’abuso è insito nella necessità di ripristinare la legalità urbanistica e paesaggistica; l’autore della falsa rappresentazione non può invocare un legittimo affidamento sulla stabilità dei titoli ottenuti.
• La sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione prevista dall’art. 38 d.P.R. 380/2001 è subordinata a condizioni rigorose e non opera per la mera difficoltà o onerosità economica del ripristino; l’interessato deve dimostrare l’impossibilità oggettiva della riduzione in pristino e l’opera non deve presentare profili di abusività sostanziale.

Come è indicizzato