Sentenza n. 87/2026 - Lecce, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha chiesto in via principale l’ottemperanza alla sentenza del TAR Puglia n. 345/2018, che aveva annullato la destinazione urbanistica attribuita dal PUG comunale all’area di sua proprietà, nonché la declaratoria di nullità degli atti asseritamente violativi del giudicato e la nomina di un commissario ad acta. In subordine ha chiesto l’annullamento degli atti di formazione della variante generale al PUG. Ha dedotto la violazione dell’art. 112 c.p.a. e dell’art. 21-septies l. n. 241/1990, lo sviamento, la violazione dell’ordine giudiziale e dell’art. 11 l.r. Puglia n. 20/2001, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti. La ricorrente ha sostenuto che il Comune, nell’avviare e adottare la variante, non avrebbe considerato il contenuto conformativo della sentenza del 2018 e avrebbe nuovamente attribuito all’area una destinazione manifestamente irrazionale, già censurata dal giudice. Con i motivi aggiunti ha impugnato anche la deliberazione consiliare del 13 giugno 2025 di adozione della variante, deducendo l’elusione del giudicato, la violazione delle precedenti pronunce, la mancata conoscenza da parte dei consiglieri comunali di una diffida trasmessa dalla società e gli stessi vizi già dedotti nel ricorso introduttivo. Il Comune ha sostenuto di aver dato esecuzione al giudicato mediante la nuova disciplina dell’area, che prevedeva un parcheggio permeabile di uso pubblico oppure un credito edilizio compensativo, e ha eccepito l’inammissibilità delle impugnazioni per carenza di lesività e di interesse, trattandosi di atti non conclusivi del procedimento di pianificazione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti per carenza di interesse attuale all’impugnazione. Quanto al Documento Programmatico Preliminare e al Rapporto Preliminare di Orientamento adottati nel 2023, ha rilevato che si tratta di meri atti istruttori, privi di rilevanza esterna e non immediatamente lesivi della posizione della società; pertanto non possono essere validamente contestati né con l’azione di ottemperanza né con l’ordinaria azione di annullamento. Quanto alla deliberazione consiliare del 2025 di adozione della variante, il TAR ha ritenuto che le relative prescrizioni urbanistiche non siano ancora idonee a conformare la posizione della proprietaria, poiché il piano regolatore è un atto complesso il cui procedimento si conclude soltanto con l’approvazione regionale. L’adozione produce anticipatamente soltanto gli effetti propri delle misure di salvaguardia, che possono giustificare il diniego di titoli edilizi difformi, ma non determinano ancora la lesione immediata dedotta dalla ricorrente. Il giudice ha lasciato impregiudicata la possibilità di impugnare gli atti insieme alla futura deliberazione regionale di approvazione della variante, ove questa risulti lesiva, nonché di agire contro l’eventuale inerzia comunale qualora il procedimento non venga concluso. Le spese sono state compensate in ragione della particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.a.

  La ricorrente ha invocato l’azione di ottemperanza per denunciare la violazione o elusione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza urbanistica; il TAR non ha esaminato nel merito tale doglianza, ritenendo carente l’interesse attuale rispetto agli atti non immediatamente lesivi.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  La ricorrente ne ha invocato la nullità degli atti asseritamente violativi del giudicato; la questione non è stata esaminata nel merito perché gli atti impugnati non erano immediatamente lesivi.

• art. 11 l.r. Puglia n. 20/2001

  La disposizione è stata richiamata quale parametro della formazione della variante urbanistica, ma il TAR non ha esaminato nel merito la relativa censura, essendo l’impugnazione inammissibile per carenza di interesse.

Massime di principio

• Gli atti meramente istruttori e privi di rilevanza esterna adottati nella fase preparatoria della pianificazione urbanistica non sono immediatamente lesivi e non possono essere autonomamente impugnati per carenza di interesse attuale, neppure mediante l’azione di ottemperanza quando si deduca la violazione o elusione di un precedente giudicato.
• L’adozione comunale di uno strumento urbanistico non conclusivo del procedimento non determina, di regola, la definitiva conformazione della posizione urbanistica dei proprietari, poiché il piano regolatore è un atto complesso il cui procedimento si perfeziona con l’approvazione regionale.
• Gli effetti anticipati dell’adozione di uno strumento urbanistico sono limitati alle misure di salvaguardia; tali effetti non rendono automaticamente immediatamente lesive le prescrizioni pianificatorie adottate ai fini dell’impugnazione della disciplina sostanziale dell’area.
• L’impugnazione degli atti preparatori o dell’adozione di una variante resta possibile insieme all’impugnazione dell’atto finale di approvazione, qualora quest’ultimo presenti contenuti concretamente lesivi degli interessi sostanziali del proprietario.
• L’eventuale mancata conclusione del procedimento di variante urbanistica può essere fatta valere mediante autonoma azione contro l’inerzia dell’amministrazione, distinta dall’impugnazione di atti preparatori o non immediatamente lesivi.

Come è indicizzato