Sentenza n. 6680/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L'appellante, entrato in Italia in forza di un nulla osta al lavoro subordinato rilasciato nell'ambito della procedura flussi, aveva chiesto allo Sportello unico per l'immigrazione la convocazione per definire la procedura oppure il rilascio di una dichiarazione attestante la sopravvenuta indisponibilità del datore di lavoro alla stipula del contratto di soggiorno, da utilizzare per richiedere un permesso di soggiorno per attesa occupazione. Non avendo ricevuto risposta, aveva proposto in primo grado un'azione ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. per l'accertamento dell'obbligo di provvedere. Nel corso del giudizio era emerso che, prima della proposizione del ricorso avverso il silenzio, l'Amministrazione aveva revocato il nulla osta, con provvedimento notificato all'interessato, ritenendo insussistenti i presupposti richiesti in capo al datore di lavoro e sulla base del parere ostativo degli uffici competenti. Il TAR aveva quindi dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo consumato il potere amministrativo e definita negativamente la vicenda procedimentale. In appello l'interessato ha dedotto l'erroneità della sentenza per avere escluso la configurabilità del silenzio, la violazione degli artt. 2 e 3 l. 241/1990 e degli artt. 5 e 22 d.lgs. 286/1998, nonché la mancata considerazione della circolare ministeriale del 20 agosto 2007 e degli orientamenti giurisprudenziali volti a tutelare il lavoratore straniero quando la mancata instaurazione del rapporto di lavoro dipenda dal datore di lavoro. Ha sostenuto, in particolare, che la dichiarazione di indisponibilità costituisse un atto autonomo e dovuto, distinto dalla revoca del nulla osta.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la decisione di primo grado. L'azione avverso il silenzio presuppone l'esistenza di un potere amministrativo ancora non esercitato e di un obbligo dell'Amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso. Nel caso concreto, prima della proposizione del ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a., la Prefettura aveva già adottato e comunicato la revoca del nulla osta, esercitando espressamente il potere amministrativo e formulando una valutazione incompatibile con la permanenza dei presupposti della procedura di ingresso per lavoro subordinato. Non residuava quindi un'inerzia censurabile con il rito sul silenzio. La richiesta di dichiarazione di indisponibilità non è stata ritenuta autonoma, poiché l'interesse sostanziale perseguito era il mantenimento della permanenza legittima in Italia mediante il successivo rilascio di un titolo di soggiorno; essa si inseriva nella medesima vicenda procedimentale ormai definita dalla revoca e non poteva essere isolata per fondare un distinto obbligo di provvedere. I precedenti invocati dall'appellante riguardavano la tutela sostanziale dello straniero o la possibilità di ottenere un titolo di soggiorno ad altro titolo, ma non dimostravano l'esistenza di un silenzio illegittimo nel caso esaminato. L'eventuale pretesa al permesso di soggiorno per attesa occupazione o ad altro titolo deve essere fatta valere mediante l'attivazione del relativo procedimento e l'impugnazione degli eventuali provvedimenti adottati; l'azione avverso il silenzio non può essere utilizzata per ottenere una disapplicazione indiretta o un'elusione degli effetti della revoca del nulla osta, rimasta autonomamente lesiva e non impugnata. Le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  L'azione avverso il silenzio è esperibile soltanto quando sussistano un potere amministrativo non ancora esercitato e il conseguente obbligo dell'Amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.

• art. 2 l. 241/1990

  La violazione dell'obbligo di conclusione del procedimento non è configurabile quando l'Amministrazione abbia già esercitato il potere con un provvedimento espresso che definisce negativamente la vicenda procedimentale.

• art. 3 l. 241/1990

  La norma è richiamata tra i motivi d'appello relativi agli obblighi amministrativi, ma la sentenza esclude che possa fondare un ulteriore obbligo di provvedere dopo l'adozione della revoca del nulla osta.

• art. 5 d.lgs. 286/1998

  La disposizione è richiamata dall'appellante in relazione alla posizione di soggiorno dello straniero, ma la decisione precisa che l'eventuale pretesa a un titolo di soggiorno deve essere fatta valere nel relativo procedimento e non tramite l'azione avverso il silenzio.

• art. 22 d.lgs. 286/1998

  La disposizione è richiamata dall'appellante con riguardo alla procedura di ingresso per lavoro subordinato; la revoca del nulla osta esclude, nel medesimo assetto procedimentale, la configurabilità di un ulteriore obbligo di rilascio della dichiarazione richiesta.

Massime di principio

• L'azione avverso il silenzio presuppone che l'Amministrazione disponga ancora di un potere da esercitare e che sussista un obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso; essa non è proponibile quando, prima del ricorso, il potere sia stato già esercitato mediante un provvedimento espresso.
• L'adozione di un provvedimento amministrativo espresso che definisce negativamente la vicenda procedimentale esclude la configurabilità del silenzio-inadempimento anche quando l'interessato abbia presentato una richiesta formalmente distinta, se questa è sostanzialmente inserita nel medesimo assetto procedimentale e mira a conseguire lo stesso risultato sostanziale.
• L'azione avverso il silenzio non può essere utilizzata per ottenere indirettamente la disapplicazione o l'elusione degli effetti di un provvedimento autonomamente lesivo, non impugnato dall'interessato.
• La pretesa dello straniero al rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione o di altro titolo di soggiorno deve essere fatta valere attraverso l'attivazione del procedimento specificamente previsto e l'impugnazione degli eventuali provvedimenti adottati, non mediante il rito sul silenzio quando la procedura originaria sia stata già definita con la revoca del nulla osta.

Come è indicizzato