Sentenza n. 17/2026 - Aosta, Sezione 1

Esito

La controversia

I due ricorsi, riuniti per connessione, riguardano una concessione autostradale con periodo regolatorio scaduto e PEF non aggiornato. Con il ricorso RG 12/2025 la concessionaria ha contestato il diniego del MIT alla richiesta di aumento tariffario per il 2025, deducendo violazione della disciplina legislativa e convenzionale, incompetenza del dirigente che aveva adottato l'atto, erronea qualificazione come vincolante della regolazione ART, insussistenza della necessità di una previa approvazione del PEF, difetto di istruttoria e motivazione, nonché il diritto a un aumento almeno pari all'inflazione. In via subordinata ha dedotto l'illegittimità costituzionale e unionale della disciplina che aveva differito la conclusione dei procedimenti di aggiornamento dei PEF e bloccato gli adeguamenti tariffari. Le amministrazioni hanno eccepito l'incompetenza territoriale in favore del TAR Piemonte, l'inammissibilità dell'impugnazione della nota ART per carenza di lesività e, nel merito, l'infondatezza delle censure. Con il ricorso RG 27/2025 la concessionaria ha impugnato il rigetto della proposta di aggiornamento del PEF 2024-2028, che prevedeva aumenti tariffari medi annui del 23,29% secondo la delibera ART n. 64/2019 e incrementi superiori al 25% nel triennio 2025-2027 secondo un metodo alternativo conforme alla delibera ART n. 15/2024. Ha dedotto violazione della disciplina sui PEF e sulle tariffe, incompetenza, difetto di presupposto, istruttoria e motivazione, sviamento e violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990. Il MIT e il MEF hanno eccepito la non lesività dell'atto e contestato la fondatezza del ricorso.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi. Ha respinto l'eccezione di incompetenza territoriale: la nota ART impugnata non era rivolta alla concessionaria, non riguardava la sua concessione e non aveva autonoma lesività, sicché la sua impugnazione era inammissibile e non radicava la competenza funzionale del TAR Piemonte. Nel merito del ricorso RG 12/2025, il TAR ha ritenuto legittimo il diniego dell'aumento tariffario per il 2025. La regolazione ART è vincolante per gli aspetti tecnici del sistema tariffario e l'approvazione di un PEF coerente con tale regolazione costituisce presupposto necessario per l'aggiornamento tariffario, poiché il PEF definisce il complessivo equilibrio della concessione, gli investimenti, i costi efficienti, la ripartizione dei rischi, l'eventuale finanziamento pubblico e l'impatto sull'utenza. La declaratoria di incostituzionalità dell'art. 13, comma 3, d.l. 162/2019, intervenuta con sentenza della Corte costituzionale n. 147/2025, ha eliminato la legittimazione normativa all'inerzia o allo stallo del concedente, ma non ha introdotto aumenti tariffari automatici né ha reso irrilevante il PEF. Il provvedimento ministeriale aveva natura procedimentale e non costituiva l'approvazione o il rigetto definitivo della variazione tariffaria; pertanto non era necessaria la forma del decreto interministeriale prevista per la decisione finale. È stata inoltre respinta la pretesa a un aumento automatico del 2,3% per il 2025: tale misura era stata prevista come incremento una tantum per il 2024, mentre l'art. 14 l. 193/2024 disciplina distintamente le concessioni il cui PEF scada nel 2025. Sono state ritenute superate le questioni costituzionali ed eurounitarie prospettate dalla concessionaria, alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 147/2025. Il ricorso RG 12/2025 è stato quindi respinto. Quanto al ricorso RG 27/2025, il TAR ha respinto l'eccezione di inammissibilità, ritenendo lesivo il provvedimento che aveva arrestato il procedimento e imposto alla sola concessionaria di formulare una nuova proposta senza fornire indicazioni concrete. Ha ritenuto legittimo, in linea di principio, il potere del MIT di valutare la sostenibilità degli aumenti tariffari prospettati, poiché tale sostenibilità costituisce il risultato della ponderazione tra tariffe, rischio del concessionario e finanziamento pubblico e non è predeterminata dalla sola applicazione matematica del modello ART. Tuttavia, il MIT non poteva limitarsi a qualificare gli aumenti come insostenibili per l'utenza e a chiedere alla sola concessionaria una nuova proposta: doveva partecipare attivamente alla trattativa, indicare le criticità puntuali, assumere la propria parte di responsabilità sulle quote di rischio e valutare l'eventuale finanziamento pubblico. L'obbligo di buona fede nelle trattative è bilaterale e impone condotte costruttive a entrambe le parti. Il primo motivo del ricorso RG 27/2025 è stato pertanto accolto nei limiti indicati in motivazione, con obbligo di entrambe le parti di confrontarsi su soluzioni praticabili e rispettose della regolazione ART e della sostenibilità per l'utenza. Le censure sulla necessità dell'atto congiunto MIT-MEF e sulla comunicazione di avvio del procedimento sono state respinte, quest'ultima anche perché assorbita dall'accoglimento del motivo principale. Le spese sono state compensate per reciproca soccombenza, complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lett. g), d.l. 201/2011, conv. l. 214/2011

  «sistemi tariffari dei pedaggi basati sul metodo del price cap, con determinazione dell’indicatore di produttività X a cadenza quinquennale per ciascuna concessione»

  Attribuisce all'ART la competenza a definire i sistemi tariffari autostradali secondo il metodo price-cap, anche con riferimento alle concessioni in essere.

• art. 43, commi 1 e 2-bis, d.l. 201/2011, conv. l. 214/2011

  Gli aggiornamenti delle convenzioni autostradali che comportano modifiche ai piani di investimento devono adeguarsi alle prescrizioni dell'ART per i profili tariffari.

• art. 16, comma 1, d.l. 109/2018, conv. l. 130/2018

  Estende la competenza regolatoria dell'ART alle concessioni autostradali già assentite.

• art. 13, comma 3, d.l. 162/2019, conv. l. 8/2020

  «Nelle more degli aggiornamenti convenzionali» le tariffe sono incrementate per il 2024 nella misura del 2,3 per cento; gli adeguamenti in eccesso o in difetto sono definiti in sede di aggiornamento dei PEF.

  La disposizione, nella parte relativa al differimento dei procedimenti, è stata dichiarata incostituzionale dalla Corte costituzionale n. 147/2025; la misura del 2,3% è stata interpretata come incremento una tantum per il 2024 e non come rivalutazione automatica permanente.

• art. 14, l. 193/2024

  «l'ente concedente, in sede di istruttoria sugli aggiornamenti dei PEF [...] verifica l'ammontare degli investimenti da realizzare» distinguendo le quote a carico del concessionario, finanziabili con tariffe e valore di subentro, e non copribili con tali strumenti.

  Conferma che l'aggiornamento del PEF richiede una valutazione complessiva del concedente sulla ripartizione degli investimenti, delle tariffe, dei rischi e dei finanziamenti pubblici.

• art. 21, comma 5, d.l. 355/2003

  «Con decreto motivato del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze [...] sono approvate o rigettate le variazioni proposte»

  La forma del decreto interministeriale riguarda la decisione finale sulle variazioni tariffarie, non il provvedimento meramente procedimentale che arresta l'esame in assenza del PEF approvato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La censura relativa al preavviso di rigetto è stata ritenuta infondata e comunque assorbita, poiché il rapporto era caratterizzato da una trattativa negoziale protratta nel tempo.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il principio di buona fede e collaborazione impone a entrambe le parti della trattativa sul PEF comportamenti costruttivi e l'assunzione delle rispettive responsabilità.

• art. 147/2025 della Corte costituzionale

  Ha dichiarato l'illegittimità costituzionale delle disposizioni che avevano reiteratamente differito la conclusione dei procedimenti di aggiornamento dei PEF, nella misura in cui legittimavano lo stallo del concedente, ma non ha introdotto aumenti tariffari automatici né eliminato la necessità del PEF.

Massime di principio

• Nelle concessioni autostradali con periodo regolatorio scaduto, l'aggiornamento tariffario presuppone l'approvazione di un PEF coerente con la regolazione ART, perché la tariffa è soltanto una componente del complessivo equilibrio economico-finanziario della concessione.
• La regolazione tariffaria dell'ART è vincolante per la determinazione tecnica delle tariffe e per l'ammissibilità e valorizzazione dei costi, ma non espropria il concedente delle proprie competenze sulle scelte strategiche, sulla ripartizione dei rischi, sugli investimenti e sull'eventuale finanziamento pubblico.
• La declaratoria di incostituzionalità delle norme che avevano differito la conclusione dei procedimenti di aggiornamento dei PEF impedisce al concedente di giustificare l'inerzia mediante il mero richiamo allo stallo normativo, ma non comporta l'accoglimento automatico delle richieste tariffarie né una rivalutazione automatica permanente delle tariffe.
• Quando il concedente ritiene insostenibili per l'utenza gli aumenti risultanti dall'applicazione della regolazione ART, non può limitarsi a respingere la proposta e imporre al concessionario di formularne unilateralmente una nuova; deve indicare le criticità concrete e partecipare in modo costruttivo alla ricerca dell'equilibrio, assumendo le proprie responsabilità sulle quote di rischio e sui finanziamenti pubblici.
• L'obbligo di buona fede nelle trattative relative all'aggiornamento del PEF è bilaterale e impone a concedente e concessionario una condotta collaborativa, leale e orientata alla definizione di soluzioni praticabili nel rispetto della regolazione e della sostenibilità del servizio per l'utenza.
• La nota priva di autonoma lesività, non indirizzata al ricorrente e non riferibile allo specifico procedimento, non è autonomamente impugnabile e non determina la competenza territoriale funzionale prevista per gli atti dell'autorità che l'ha adottata.

Come è indicizzato