Sentenza n. 2405/2026 - Catania, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego della Soprintendenza deducendo, in primo luogo, la violazione dell'art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004 e la formazione del silenzio-assenso ai sensi dell'art. 17-bis l. 241/1990, sostenendo che il decorso del termine di novanta giorni avrebbe perfezionato il nulla osta paesaggistico e che l'amministrazione avrebbe dovuto procedere all'annullamento d'ufficio del titolo formatosi per silentium, nel rispetto dell'art. 21-nonies l. 241/1990 e del legittimo affidamento. In secondo luogo, ha dedotto la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 per omessa comunicazione del preavviso di rigetto e conseguente lesione della partecipazione procedimentale. In terzo luogo, ha denunciato la violazione dell'art. 32, comma 43, d.l. 269/2003, convertito in l. 326/2003, recepito in Sicilia dall'art. 24 l.r. 15/2004, nonché eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, sostenendo che il diniego si sarebbe limitato a richiamare la circolare assessoriale n. 2/2022 senza descrivere adeguatamente l'impatto dell'opera, il pregio paesaggistico dell'area e la compatibilità dell'intervento, né chiarire la natura assoluta o relativa del vincolo.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto che, in Sicilia, il terzo condono è disciplinato dall'art. 24 l.r. 15/2004 mediante rinvio integrale all'art. 32 d.l. 269/2003, compresi i limiti sostanziali alla condonabilità. Alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022, il divieto opera anche in presenza di vincoli paesaggistici relativi, non soltanto assoluti. La sanatoria è possibile, congiuntamente, solo per opere realizzate prima dell'imposizione del vincolo, conformi agli strumenti urbanistici, di minore rilevanza e assistite dal parere favorevole dell'autorità preposta. L'opera controversa, realizzata in cemento armato, con nuova superficie e nuova volumetria, era stata qualificata dallo stesso interessato come abuso di tipologia 1 e insisteva su area vincolata; pertanto non era condonabile. Da ciò è derivata l'impossibilità di formazione del silenzio-assenso: il silenzio non può sostituire un titolo mancante dei presupposti sostanziali e, inoltre, l'art. 17-bis l. 241/1990 non si applica al rapporto verticale tra privato istante e Soprintendenza né al procedimento speciale di condono. Il TAR ha escluso anche l'applicabilità della disciplina regionale sul silenzio-assenso per le autorizzazioni paesaggistiche, riferita alle autorizzazioni a eseguire opere future e non ai nulla osta postumi per opere già abusivamente realizzate. La censura relativa all'omesso preavviso di rigetto è stata respinta perché il parere aveva natura vincolata e il contenuto non avrebbe potuto essere diverso; opera quindi l'art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990. Quanto al difetto di motivazione e istruttoria, il giudice ha ritenuto sufficiente il richiamo alla circolare n. 2/2022, che indicava il divieto di condono per interventi con nuovi volumi o superfici nelle aree vincolate. Una volta accertata l'insanabilità dell'abuso, non era necessaria una valutazione ulteriore di compatibilità paesaggistica né la specificazione della natura assoluta o relativa del vincolo, avendo entrambe la medesima conseguenza ostativa. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 24 l.r. Sicilia 15/2004

  Dalla «data di entrata in vigore della presente legge è consentita la presentazione dell’istanza per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell’art. 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con legge 24 novembre 2003, n. 326 e successive modificazioni e integrazioni».

  La disposizione recepisce in Sicilia il terzo condono mediante rinvio integrale all'art. 32 d.l. 269/2003, inclusi i limiti sostanziali alla sanatoria.

• art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 269/2003, convertito in l. 326/2003

  Le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria qualora siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli [...] a tutela [...] dei beni ambientali e paesistici [...] e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.

  Le opere in area vincolata sono condonabili solo se ricorrono congiuntamente le condizioni individuate dalla giurisprudenza: anteriorità del vincolo, conformità urbanistica, minore rilevanza dell'intervento e parere favorevole dell'autorità di tutela; il divieto vale anche per i vincoli relativi.

• art. 32, comma 43, d.l. 269/2003, convertito in l. 326/2003

  Modifica la disciplina dell'art. 32 l. 47/1985 in materia di parere dell'autorità preposta alla tutela del vincolo nel procedimento di condono.

• art. 32, comma 1, l. 47/1985

  Qualora tale parere [...] non venga formulato [...] entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto.

  Nel procedimento di condono il mancato parere dell'autorità paesaggistica non determina silenzio-assenso, ma consente l'impugnazione del silenzio-rifiuto.

• art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004

  La disposizione è stata invocata dal ricorrente, ma il giudice ha escluso la formazione del silenzio-assenso e la condonabilità dell'opera per la prevalenza della disciplina speciale del terzo condono.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Non si applica al procedimento speciale di condono né al rapporto verticale tra privato istante e Soprintendenza, essendo previsto per rapporti interamministrativi in cui l'amministrazione procedente richiede l'assenso di altra amministrazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  L'omesso preavviso di rigetto non comporta l'annullabilità del provvedimento vincolato quando sia palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme formali o procedimentali qualora, per la sua natura vincolata, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La disposizione rende non invalidante l'omissione del preavviso di rigetto nel caso di parere vincolato e di esito necessariamente negativo.

• art. 3 l. 241/1990

  L'obbligo di motivazione può essere assolto mediante motivazione per relationem, quando siano indicati gli estremi dell'atto richiamato e sia garantita la possibilità di conoscerlo e ottenerne copia.

• art. 46 l.r. Sicilia 17/2004

  La disciplina regionale del silenzio-assenso riguarda le autorizzazioni paesaggistiche ad eseguire opere future e non si applica ai nulla osta postumi relativi a opere abusive già realizzate; la previsione del comma 2 è stata ritenuta abrogata dal 26 aprile 2011.

• art. 20 l. 241/1990

  La disciplina generale del silenzio-assenso non opera nei procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, per i quali permane l'obbligo di provvedimento espresso.

• sentenza Corte costituzionale n. 252/2022

  Ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della disciplina regionale siciliana che ammetteva il terzo condono in presenza di vincoli non comportanti inedificabilità assoluta, riaffermando l'applicazione del divieto statale anche ai vincoli relativi.

Massime di principio

• In Sicilia, il rinvio operato dall'art. 24 l.r. 15/2004 all'art. 32 d.l. 269/2003 è integrale e comprende anche i limiti sostanziali del terzo condono; pertanto, gli abusi realizzati in aree sottoposte a vincolo paesaggistico non sono condonabili neppure quando il vincolo sia relativo, salvo il concorso di tutte le condizioni previste dalla disciplina statale.
• Nel terzo condono, un'opera abusiva in area vincolata può essere sanata soltanto se è stata realizzata prima dell'imposizione del vincolo, è conforme alle prescrizioni urbanistiche, rientra tra gli interventi di minore rilevanza senza nuovi volumi o superfici e ha ottenuto il parere favorevole dell'autorità preposta alla tutela.
• Il silenzio-assenso non si forma su un'istanza di condono priva dei presupposti sostanziali di legge; il decorso del termine non può trasformare in sanabile un'opera che la disciplina del terzo condono esclude dalla sanatoria.
• L'art. 17-bis l. 241/1990 non si applica al procedimento di condono instaurato dal privato nei confronti della Soprintendenza, perché tale rapporto è verticale e non interamministrativo, e perché la materia è regolata da una disciplina speciale.
• L'omesso preavviso di rigetto non determina l'annullabilità del diniego quando il provvedimento paesaggistico-condonistico è vincolato e, in ragione della tipologia dell'abuso e della presenza del vincolo, il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.
• Quando l'insanabilità dell'abuso deriva direttamente dalla legge, l'amministrazione non deve svolgere un'ulteriore valutazione di compatibilità paesaggistica sul merito dell'intervento; la motivazione può essere assolta mediante richiamo per relationem a una circolare o atto presupposto conoscibile dall'interessato.

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