Sentenza n. 3538/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La parte privata aveva ottenuto l’ammissione agli incentivi per la sostituzione di un impianto di climatizzazione con una stufa a legna. Il GSE ha successivamente avviato un procedimento di autotutela, ritenendo non veritieri i documenti relativi allo smaltimento dell’impianto sostituito e falsificate le fatture attestanti le spese sostenute. Il provvedimento finale è stato impugnato deducendo: violazione delle garanzie partecipative, per il mancato accesso alla corrispondenza con la Guardia di finanza e la mancata audizione orale; violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, per il superamento del termine di diciotto mesi e per l’assenza di un accertamento penale definitivo della falsità; carenza istruttoria e difetto dei presupposti, poiché l’indagine penale riguardava il tecnico incaricato di più pratiche, ma non specificamente i documenti prodotti dalla ricorrente, della quale non era stata ipotizzata alcuna responsabilità penale.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata. Il primo motivo è stato respinto: il mancato accesso alla corrispondenza con la Guardia di finanza non poteva fondare l’annullamento, anche perché non era stata proposta l’azione giudiziale di accesso e, quando la documentazione era stata formata nell’ambito di un’indagine in corso, operava il segreto investigativo previsto dall’art. 329 c.p.p.; inoltre, la nota della Guardia di finanza era stata successivamente prodotta in giudizio senza proposizione di motivi aggiunti. È stata esclusa anche la necessità di un’audizione orale, poiché l’art. 10 l. 241/1990 garantisce il contraddittorio scritto e l’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea non impone in via generale un colloquio orale. Il secondo motivo è stato respinto quanto alla decorrenza del termine: l’atto è stato qualificato come decadenza, non come annullamento d’ufficio, perché fondato sull’asserito conseguimento del beneficio mediante documenti non veritieri. Il relativo potere è doveroso e vincolato e non è soggetto al limite di diciotto mesi previsto per l’autotutela; inoltre, nel caso concreto, il provvedimento era comunque intervenuto entro diciotto mesi dalla conoscenza dell’indagine da parte del GSE. Non era necessario attendere un giudicato penale, non essendo contestata la falsità di dichiarazioni sostitutive e non risultando contestati reati di falso. Il terzo motivo è stato invece accolto: spettava al GSE provare la falsità degli specifici documenti posti a base della decadenza. L’amministrazione si era limitata a presumere la falsità della pratica della ricorrente dal fatto che il tecnico avesse falsificato documenti in altre pratiche, senza svolgere un’autonoma istruttoria sui documenti in questione. Tale inferenza non era sufficiente, anche perché l’indagine aveva riguardato circa 2.400 pratiche e aveva riscontrato falsificazioni in 1.747, lasciando non dimostrata la falsità delle altre. Il provvedimento è stato quindi annullato. Il GSE è stato condannato alle spese di entrambi i gradi, liquidate complessivamente in euro 6.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 10 l. 241/1990

  salvo quanto previsto dall’articolo 24

  Il diritto di partecipazione comprende la possibilità di prendere visione degli atti del procedimento, nei limiti delle esclusioni previste dall’art. 24, e il contraddittorio procedimentale è assicurato mediante memorie scritte e documenti, senza un generale diritto all’audizione orale.

• art. 24 l. 241/1990

  Consente l’esclusione dall’accesso dei documenti coperti da segreto o soggetti a divieti di divulgazione previsti dalla legge.

• art. 329 c.p.p.

  Gli atti d’indagine della polizia giudiziaria sono coperti da segreto fino a quando l’imputato possa averne conoscenza e comunque non oltre la chiusura delle indagini preliminari.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Il diritto di essere ascoltato non impone in via generale un’audizione orale, essendo sufficiente la possibilità effettiva di presentare osservazioni scritte, nel rispetto dei principi di effettività ed equivalenza.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il limite temporale previsto per l’annullamento d’ufficio non si applica al potere di decadenza fondato sul conseguimento del beneficio mediante documenti non veritieri; in presenza di una falsa rappresentazione non derivante da autocertificazione penalmente falsa, l’amministrazione può accertare autonomamente la falsità con adeguata istruttoria.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  La disciplina dei controlli e delle verifiche del GSE è stata richiamata in relazione all’estensione del limite temporale dell’art. 21-nonies ai provvedimenti adottati dal Gestore.

• art. 56, comma 7, d.l. 76/2020, convertito in l. 120/2020

  Ha apportato le modifiche all’art. 42 d.lgs. 28/2011 richiamate nella disciplina dei poteri di controllo e riesame del GSE.

• art. 640-bis c.p.

  truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche

  Il procedimento penale relativo al tecnico riguardava tale delitto e non specifici reati di falso; pertanto non era necessario attendere un giudicato penale sulla falsità di autocertificazioni.

• art. 316-ter c.p.

  indebita percezione di erogazioni pubbliche

  È richiamato per distinguere il reato di truffa aggravata, che non assorbe i reati di falso.

Massime di principio

• Quando un beneficio pubblico è stato conseguito sulla base di documenti non veritieri, il potere di dichiarare la decadenza, ove ne ricorrano i presupposti, ha natura doverosa e vincolata e non è soggetto al termine decadenziale previsto per l’annullamento d’ufficio dall’art. 21-nonies l. 241/1990.
• La falsità di documenti non qualificabili come dichiarazioni sostitutive penalmente false può essere accertata direttamente dall’amministrazione, senza necessità di attendere un giudicato penale, purché l’accertamento sia fondato su un’istruttoria adeguata e specifica.
• L’onere di provare la falsità dei documenti costituisce presupposto dell’esercizio del potere di decadenza e grava sull’amministrazione; non è sufficiente desumere la falsità della pratica individuale dal fatto che il medesimo tecnico abbia commesso falsificazioni in altre pratiche.
• Il diritto di essere ascoltato nel procedimento amministrativo, anche alla luce dell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, è di regola soddisfatto dalla possibilità effettiva di presentare osservazioni scritte e documenti e non comporta un generale diritto all’audizione orale.
• Il diritto di accesso partecipativo agli atti del procedimento incontra i limiti dell’art. 24 l. 241/1990; gli atti di indagine coperti dal segreto previsto dall’art. 329 c.p.p. non devono essere ostesi finché perdura il segreto investigativo.

Come è indicizzato