Sentenza n. 6267/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il GSE aveva chiesto e ottenuto dal TAR Lazio un decreto ingiuntivo per euro 397.358,19, oltre interessi e spese, nei confronti della società subentrata nella titolarità della convenzione relativa a un impianto fotovoltaico, a titolo di restituzione di incentivi erogati alla precedente titolare. La società opponente aveva dedotto, tra l’altro, di non essere titolare passiva dell’obbligazione restitutoria, poiché non aveva percepito gli incentivi, il contratto di cessione del ramo d’azienda escludeva i debiti anteriori, la decadenza dagli incentivi era stata pronunciata nei confronti della cedente e il trasferimento della convenzione era stato accettato dal GSE successivamente alla decadenza. Il TAR aveva ritenuto consolidata la pretesa nei confronti della subentrante per mancata impugnazione della nota del GSE del 12 ottobre 2022, qualificata come autonoma determinazione provvedimentale. In appello la società ha censurato tale statuizione, sostenendo che la nota fosse un mero sollecito di pagamento e non un atto costitutivo dell’obbligazione. Ha inoltre dedotto, per la prima volta in appello, la nullità della nota ai sensi dell’art. 21-septies l. 241/1990. Il GSE ha eccepito la formazione del giudicato interno sulle statuizioni non impugnate, relative al quantum, al controcredito, alla compensazione e alla legittimità della decadenza, nonché l’inammissibilità della nuova deduzione di nullità.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha delimitato il devoluto alle sole questioni riguardanti la titolarità passiva dell’obbligazione restitutoria, dichiarando definitive le statuizioni di primo grado non specificamente impugnate sul quantum della pretesa, sul mancato recupero della somma indicata come recuperata in sede penale, sul controcredito e sulla compensazione, nonché sui vizi originari della decadenza. Ha ritenuto assorbita l’eccezione relativa alla novità della deduzione di nullità. Nel merito, ha accolto l’appello, affermando che la nota del 12 ottobre 2022, rubricata come sollecito di restituzione, richiamava precedenti atti, sollecitava il pagamento e minacciava azioni per la tutela del credito, senza contenere nuove valutazioni sui presupposti della decadenza né una statuizione costitutiva dell’obbligazione. La mancata impugnazione della nota non aveva quindi consolidato la titolarità passiva della società. La decadenza dagli incentivi produce effetti ex tunc e la conseguente restituzione è riconducibile all’indebito oggettivo, gravante in linea di principio sul soggetto che ha percepito le somme. Poiché gli incentivi erano stati riscossi esclusivamente dalla cedente, l’obbligazione non era stata trasferita alla società subentrante nella convenzione. La successione nel rapporto convenzionale trasferiva i diritti e gli obblighi propri della convenzione, ma non il debito restitutorio derivante dalla caducazione retroattiva del titolo pubblicistico, salvo uno specifico accollo, nella specie non risultante. L’esclusione delle passività anteriori contenuta nell’atto di cessione, l’assenza dei presupposti di cui all’art. 2560, comma 2, c.c. e il contenuto dell’addendum con il GSE confermavano tale conclusione. Il decreto ingiuntivo è stato pertanto revocato. Sono rimaste ferme le statuizioni non devolute in appello e le spese del doppio grado, nonché della fase monitoria, sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  ove rilevi violazioni rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi, il GSE dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi e procede contestualmente al recupero delle somme già erogate

  La decadenza dagli incentivi, una volta accertate violazioni rilevanti, comporta il recupero delle somme già erogate; la richiesta restitutoria ha natura consequenziale e vincolata.

• art. 2033 c.c.

  La restituzione delle somme erogate dopo la decadenza dagli incentivi è ricondotta allo schema dell’indebito oggettivo e grava, in linea di principio, sul soggetto che ha percepito le somme.

• art. 1409 c.c.

  La successione nel contratto trasferisce al subentrante le situazioni giuridiche proprie del rapporto contrattuale, ma non comporta, in assenza di specifica previsione, il trasferimento di un debito restitutorio derivante dalla caducazione retroattiva del titolo pubblicistico dell’erogazione.

• art. 1407 c.c.

  La questione del momento di perfezionamento della cessione del contratto non è decisiva: anche assumendo un subentro anteriore alla decadenza, esso non trasferisce automaticamente il debito restitutorio del precedente beneficiario.

• art. 2560, comma 2, c.c.

  La responsabilità dell’acquirente dell’azienda per i debiti inerenti all’esercizio dell’azienda ceduta presuppone, tra l’altro, che il debito risulti dai libri contabili obbligatori; nel caso concreto tale presupposto non risultava allegato né provato, e l’atto di cessione escludeva le passività anteriori.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La questione della nullità della nota del GSE è stata ritenuta assorbita dall’accoglimento dell’appello e non è stata esaminata.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  L’eccezione di inammissibilità della deduzione di nullità proposta per la prima volta in appello non è stata esaminata perché assorbita.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  La disposizione era stata applicata dal TAR per ritenere precluso l’esame della pretesa sostanziale cristallizzata in provvedimenti amministrativi; il Consiglio di Stato ha riformato tale impostazione con riferimento alla nota di sollecito, ritenuta non provvedimentale.

Massime di principio

• La richiesta di restituzione degli incentivi conseguente alla decadenza dal beneficio, quando si limita a dare esecuzione alla precedente decadenza e a sollecitare il pagamento, costituisce un atto esecutivo o una manifestazione di una pretesa creditoria, non un autonomo provvedimento costitutivo dell’obbligazione; la sua mancata impugnazione non consolida la titolarità passiva del destinatario.
• La decadenza dagli incentivi produce effetti ex tunc e rende indebite le somme già erogate; l’obbligazione restitutoria derivante dall’indebito oggettivo grava, in linea di principio, sul soggetto che ha effettivamente percepito le somme.
• La cessione o successione nella titolarità della convenzione relativa a un impianto incentivato trasferisce le situazioni giuridiche proprie del rapporto convenzionale, ma non trasferisce automaticamente al subentrante il debito restitutorio sorto dalla caducazione retroattiva del titolo pubblicistico dell’erogazione.
• Il trasferimento del debito restitutorio al subentrante richiede uno specifico accollo o una previsione contrattuale univoca; la mera clausola di opponibilità delle eccezioni contrattuali, inclusa la compensazione per somme indebitamente pagate al cedente, non equivale ad assunzione dell’obbligazione restitutoria.
• L’individuazione del debitore di una pretesa restitutoria da indebito non può derivare unilateralmente dall’atto con cui il creditore sollecita il pagamento: essa dipende dalle vicende sostanziali del rapporto e dall’effettiva percezione delle somme, non dalla qualificazione soggettiva contenuta nel sollecito.

Come è indicizzato