Corte di giustizia, Sentenza C-646/16

Illegale attraversamento della frontiera e nozione di visto nel regolamento Dublino III

La pronuncia è resa in sede di rinvio pregiudiziale dal Verwaltungsgerichtshof austriaco e riguarda la determinazione dello Stato membro competente per l’esame di domande di protezione internazionale presentate da due cittadine afghane. Il caso nasce nel contesto dell’afflusso massiccio di cittadini di paesi terzi nel 2015-2016 e dell’organizzazione del transito attraverso alcuni Stati membri verso altri Stati dell’Unione.

Fatti e procedimento principale

Le sig.re Jafari avevano lasciato l’Afghanistan con i figli, attraversando più paesi fino alla Croazia, poi la Slovenia e infine l’Austria, dove presentarono domanda di protezione internazionale. Le autorità austriache respinsero le domande come irricevibili, disposero l’allontanamento e ritennero competente la Croazia ai sensi del regolamento Dublino III. I giudici austriaci di merito condivisero l’impostazione secondo cui l’ingresso in Croazia era irregolare; il giudice del rinvio, invece, chiese alla Corte se l’ingresso tollerato per transito potesse essere qualificato come visto o, in alternativa, se escludesse l’attraversamento illegale della frontiera.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio domandava, in sostanza:

• se gli articoli 2, lettera m), 12 e 13 del regolamento Dublino III dovessero essere interpretati autonomamente o alla luce di altri atti UE, in particolare codice frontiere Schengen e codice dei visti;
• se l’ingresso tollerato per ragioni umanitarie e per transito verso un altro Stato membro potesse costituire un “visto” ai sensi dell’articolo 12;
• se tale ingresso potesse invece escludere l’“attraversamento illegale” ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama, oltre al regolamento Dublino III, il codice frontiere Schengen, il codice dei visti, la direttiva rimpatri 2008/115, la direttiva 2001/55 sulla protezione temporanea e l’articolo 78, paragrafo 3, TFUE. Evidenzia inoltre che il regolamento Dublino III contiene una propria definizione di “visto” all’articolo 2, lettera m), distinta dalla disciplina tecnica dei visti contenuta nel codice dei visti.

Ragionamento della Corte sulla nozione di “visto”

La Corte osserva che la nozione di “visto” del regolamento Dublino III comprende atti formali di un’autorità nazionale necessari per il transito o l’ingresso, e non una mera tolleranza fattuale dell’ingresso. Gli atti dell’Unione in materia di visti sono elementi di contesto, ma non consentono di sostituire la definizione autonoma contenuta nel regolamento Dublino III.

La Corte sottolinea inoltre che il diritto dell’Unione distingue nettamente tra:

• autorizzazione all’ingresso per ragioni umanitarie ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 4, lettera c), del codice frontiere Schengen;
• rilascio di un visto con validità territoriale limitata ai sensi dell’articolo 25 del codice dei visti.

Perciò, l’ammissione nel territorio di uno Stato membro, anche se tollerata in un contesto di crisi migratoria, non equivale a un visto ai fini dell’articolo 12 del regolamento Dublino III.

Ragionamento della Corte sull’attraversamento illegale della frontiera

Quanto all’articolo 13, paragrafo 1, la Corte rileva che la nozione di “attraversamento illegale” non è definita dal regolamento Dublino III né dagli altri atti richiamati. Deve quindi essere interpretata secondo il significato abituale dei termini, il contesto e gli obiettivi del regolamento.

In questa prospettiva, l’attraversamento è “illegale” quando avviene senza rispettare le condizioni di ingresso applicabili nello Stato membro interessato. Se lo Stato membro vincolato dal codice frontiere Schengen autorizza, anche per motivi umanitari, l’ingresso in deroga all’articolo 5, paragrafo 4, lettera c), ciò non rende regolare l’attraversamento ai fini del regolamento Dublino III, perché tale deroga vale solo per il territorio di quello Stato e non per l’intero spazio Schengen.

La Corte evidenzia che i criteri di competenza del regolamento Dublino III non servono a sanzionare il comportamento del migrante, bensì a individuare lo Stato membro responsabile in base al ruolo avuto nell’ingresso o nel soggiorno. Ne consegue che, anche se l’ingresso è stato controllato o tollerato dalle autorità, esso resta un attraversamento illegale ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1, se non rispettava le condizioni giuridiche applicabili.

Incidenza dell’afflusso straordinario di richiedenti asilo

La Corte esclude che il carattere eccezionale dell’afflusso di persone in cerca di protezione internazionale possa modificare l’interpretazione delle disposizioni in esame. Il legislatore dell’Unione ha già previsto strumenti specifici per affrontare tali situazioni, tra cui:

• il sistema di allerta rapida, preparazione e gestione delle crisi dell’articolo 33 del regolamento Dublino III;
• la direttiva 2001/55 sulla protezione temporanea;
• le misure temporanee adottabili ex articolo 78, paragrafo 3, TFUE;
• la facoltà di esame discrezionale delle domande prevista dall’articolo 17, paragrafo 1, del regolamento Dublino III.

La Corte richiama anche il divieto di trasferire un richiedente verso lo Stato membro competente se ciò comporta un rischio reale di trattamenti inumani o degradanti ai sensi dell’articolo 4 della Carta.

Decisione e dispositivo

La Corte risponde che:

• l’ingresso tollerato dalle autorità di un primo Stato membro, anche se per consentire il transito verso un altro Stato membro, non costituisce un “visto” ai sensi dell’articolo 12 del regolamento Dublino III;
• il cittadino di un paese terzo ammesso in tali condizioni ha “varcato illegalmente” la frontiera di quel primo Stato membro ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 1.

Le ulteriori questioni sollevate dal giudice nazionale non richiedono risposta alla luce della soluzione adottata. La conseguenza pratica è che lo Stato membro attraverso il quale è avvenuto l’ingresso irregolare resta, in linea di principio, competente secondo il criterio dell’articolo 13 del regolamento Dublino III.