Sentenza n. 2927/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto l'approvazione di nove richieste di verifica e certificazione relative a interventi di efficientamento energetico, con conseguente emissione di certificati bianchi. Il GSE aveva successivamente annullato d'ufficio le richieste, contestando carenze documentali, e aveva disposto il recupero degli incentivi. In applicazione della disciplina transitoria introdotta dall'art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, la società aveva chiesto il riesame degli atti, deducendo la violazione della disciplina sugli incentivi e dei poteri di controllo del GSE, dell'art. 21-nonies l. 241/1990, delle linee guida ARERA e del d.m. 28 dicembre 2012, nonché difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, contraddittorietà, illogicità, sproporzionalità e lesione dell'affidamento. Il GSE aveva preannunciato il rigetto e poi respinto l'istanza. Il TAR aveva ritenuto legittimo il diniego; in appello la società ha dedotto tre motivi, contestando sia la qualificazione dell'intervento del GSE come esercizio del potere di controllo o decadenza, sia l'omessa applicazione dei presupposti dell'autotutela, sia i vizi partecipativi e motivazionali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che, dopo l'approvazione delle richieste e la positiva conclusione di un procedimento istruttorio sostanziale, il successivo riesame degli stessi elementi non rientrasse nel potere di decadenza, ma costituisse esercizio dell'autotutela, soggetto ai presupposti dell'art. 21-nonies l. 241/1990 e al rispetto dell'affidamento del beneficiario. Nel caso concreto non erano state dedotte né dimostrate falsità o non veridicità delle dichiarazioni, inadempimenti successivi o sopravvenuta carenza dei requisiti; il GSE aveva invece richiesto documenti e strumenti probatori non previsti dalla disciplina vigente al momento delle domande, introducendo ex post condizioni di ammissibilità. Per gli interventi sottoposti a metodo standardizzato, la documentazione iniziale era sufficiente secondo le linee guida ARERA e il d.m. 28 dicembre 2012. Non erano esigibili, in particolare, autodichiarazioni dei clienti, documentazione sulla delega dei condomini, titolarità degli immobili o mancato cumulo degli incentivi, quando tali adempimenti non fossero previsti dalla normativa. Il diniego di riesame era inoltre illegittimo perché non aveva considerato l'affidamento incolpevole e i presupposti dell'annullamento d'ufficio. Il giudice ha annullato il diniego, accertato l'obbligo del GSE di annullare in autotutela l'atto del 2018 e il conseguente atto di recupero degli incentivi, con obbligo di restituire le somme medio tempore recuperate. Le domande relative ai chiarimenti operativi e alle FAQ sono state assorbite. Il GSE è stato condannato alle spese di entrambi i gradi, mentre le spese con le altre parti non costituite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 42, commi 3, 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011

  Il potere di controllo del GSE deve essere esercitato distinguendo le ipotesi di decadenza da quelle di autotutela; dopo una precedente valutazione positiva sostanziale, il riesame degli stessi elementi è soggetto ai presupposti dell'autotutela.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  La disciplina transitoria consente il riesame degli atti relativi agli incentivi, imponendo la verifica dei presupposti dell'autotutela nella riconsiderazione di precedenti determinazioni.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L'annullamento d'ufficio richiede i presupposti di legge e la considerazione dell'affidamento del privato; tali condizioni erano applicabili anche all'annullamento del 2018, oltre che all'istanza di riesame del 2020.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I principi di collaborazione e buona fede limitano l'esercizio dell'attività amministrativa e impediscono di fondare il diniego su obblighi documentali non previsti e non esigibili.

• art. 4 e artt. 13, 14 e 14.2 delle linee guida ARERA recate dall'allegato A alla deliberazione EEN 9/11 del 27 ottobre 2011

  Il metodo standardizzato consente la quantificazione dei risparmi sulla base dei dati tassativamente richiesti; il gestore non può introdurre successivamente ulteriori condizioni documentali di ammissibilità.

• art. 6, comma 2, d.m. 28 dicembre 2012

  Il requisito relativo alla non ancora avvenuta realizzazione degli interventi può essere verificato mediante la documentazione attendibile disponibile, senza imporre ulteriori documenti privi di base normativa.

• art. 43 d.P.R. 445/2000

  Le informazioni già acquisibili d'ufficio dall'amministrazione non possono essere poste a carico del privato mediante richieste documentali aggiuntive.

• art. 18, comma 2, l. 241/1990

  L'amministrazione deve acquisire autonomamente i documenti e le informazioni già in possesso di altre amministrazioni, evitando aggravamenti procedimentali non necessari.

Massime di principio

• Quando un beneficio incentivante è stato riconosciuto all'esito di un procedimento concluso con una verifica sostanziale positiva, il successivo riesame degli stessi elementi non può essere qualificato come mera decadenza, ma costituisce esercizio dell'autotutela e deve rispettare i relativi presupposti legali, compresa la considerazione dell'affidamento del beneficiario.
• La decadenza dal beneficio è configurabile, in particolare, quando il beneficio sia stato conseguito mediante dichiarazioni o documenti falsi, quando siano stati violati obblighi o condizioni successivi alla concessione oppure quando siano venuti meno requisiti necessari per la continuazione del rapporto; se invece l'amministrazione rivaluta negativamente presupposti già esaminati e ritenuti sussistenti, opera nell'ambito dell'autotutela.
• Il gestore di incentivi non può introdurre, in sede di controllo successivo, nuovi obblighi documentali o specifici strumenti probatori non previsti dalla disciplina vigente al momento della domanda, trasformandoli in condizioni retroattive di ammissibilità del beneficio.
• Nei procedimenti fondati su metodi di valutazione standardizzata, l'amministrazione deve attenersi ai dati e alla documentazione tassativamente richiesti dalla disciplina applicabile e non può vanificare il metodo introducendo ulteriori oneri documentali non necessari, sproporzionati o inesigibili.
• L'annullamento d'ufficio di un precedente riconoscimento di incentivi deve considerare l'affidamento incolpevole maturato dal beneficiario e motivare sulla sussistenza dell'interesse pubblico concreto e attuale, anche quando l'amministrazione eserciti il riesame nell'ambito di una disciplina transitoria sopravvenuta.
• L'annullamento dell'atto presupposto comporta l'invalidità derivata dell'atto di recupero degli incentivi e l'obbligo dell'amministrazione di restituire le somme medio tempore recuperate.

Come è indicizzato