Sentenza n. 11717/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato l'aggiornamento dei canoni demaniali marittimi per il 2025, deducendo: 1) violazione degli artt. 1 e 04 del d.l. n. 400/1993, difetto di istruttoria, contraddittorietà, erronea valutazione dei fatti, difetto di motivazione e violazione del giudicato, perché il calcolo del canone 2025 avrebbe incorporato l'aumento del 25,15% applicato al canone 2023 sulla base del decreto ministeriale del 30 dicembre 2022, già annullato per l'utilizzo di un indice ISTAT non previsto dalla legge; 2) violazione dell'art. 6 del d.l. n. 73/2025 e dell'art. 11 delle preleggi, nonché dei principi di legalità, irretroattività e legittimo affidamento, poiché il nuovo indice dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali sarebbe stato applicato retroattivamente anche ai canoni riferiti agli anni anteriori alla sua entrata in vigore; 3) in subordine, questione di legittimità costituzionale dell'art. 6 del d.l. n. 73/2025 per violazione degli artt. 3, 24, 97 e 101 Cost., nella parte in cui avrebbe qualificato come interpretativa una disposizione innovativa, attribuendole efficacia retroattiva. Le resistenti hanno eccepito, tra l'altro, il difetto di legittimazione e interesse in relazione al giudicato formatosi su una precedente sentenza, la mancata impugnazione degli atti applicativi individuali, l'acquiescenza derivante dal pagamento dei conguagli e la sopravvenuta carenza di interesse.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha riconosciuto che il decreto ministeriale del 30 dicembre 2022 era un atto generale a contenuto sostanzialmente e strutturalmente unitario, rivolto a destinatari indeterminati o indeterminabili, sicché il suo annullamento produce effetti erga omnes, anche in favore di soggetti non parti del precedente giudizio. Ha inoltre ritenuto che il decreto ministeriale impugnato fosse l'atto presupposto, con rapporto di consequenzialità immediata, diretta e necessaria, rispetto agli atti di richiesta dei canoni ai singoli concessionari; pertanto non era necessaria l'autonoma impugnazione di ciascun atto applicativo. Il pagamento dei conguagli non integrava acquiescenza, non risultando una manifestazione univoca e incondizionata di accettazione, anche perché il versamento era funzionale a evitare conseguenze pregiudizievoli. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Dalle tabelle ministeriali risultava che il canone 2025 era stato calcolato sul canone 2024, a sua volta calcolato sul canone 2023 maggiorato del 25,15% in applicazione del decreto del 30 dicembre 2022 annullato. Il Ministero aveva quindi recuperato, per gli anni successivi, un parametro già ritenuto illegittimo. L'art. 6, comma 1, del d.l. n. 73/2025 è stato qualificato come norma innovativa e non di interpretazione autentica: la sostituzione dell'indice dei prezzi all'ingrosso con quello dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali introduce un parametro diverso, non ricavabile tra i significati plausibili della disposizione originaria. Il nuovo parametro poteva quindi operare soltanto per il futuro, dalla data di entrata in vigore della nuova disciplina, e non poteva essere utilizzato per incorporare nei canoni 2024 e 2025 l'aumento illegittimo riferito al 2023. Sono stati annullati i provvedimenti impugnati nei limiti indicati in motivazione. La questione di costituzionalità, proposta in via subordinata, non è stata esaminata. Spese compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• artt. 1 e 04 d.l. 5 ottobre 1993, n. 400, conv. dalla l. 4 dicembre 1993, n. 494

  La disciplina costituisce la base normativa per l'aggiornamento annuale dei canoni delle concessioni demaniali marittime; il parametro previsto non può essere sostituito o applicato retroattivamente al di fuori dei limiti stabiliti dalla legge.

• art. 6, comma 1, d.l. 21 maggio 2025, n. 73, conv. dalla l. 18 luglio 2025, n. 105

  Il comma 1 dell’articolo 04 del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, si interpreta nel senso che, ai fini della determinazione degli aggiornamenti annuali dei canoni annui relativi alle concessioni demaniali marittime, l’indice dei valori per il mercato all’ingrosso, in assenza della produzione e diffusione dell’indice da parte dell’Istituto nazionale di statistica (ISTAT), si intende sostituito dall’indice dei prezzi alla produzione dei prodotti industriali

  La disposizione è innovativa, non autenticamente interpretativa, perché sostituisce un indice con un parametro diverso e non riconducibile ai significati già contenuti nella norma originaria. Può quindi applicarsi solo per il futuro e non può sanare o incorporare aumenti fondati su un decreto precedentemente annullato.

• art. 11 preleggi

  La nuova disciplina non può essere applicata retroattivamente in assenza di una valida norma interpretativa; la qualificazione formale operata dal legislatore non basta quando la disposizione introduce un contenuto realmente innovativo.

• artt. 3, 24, 97 e 101 Cost.

  La questione di legittimità costituzionale prospettata dalle ricorrenti non è stata esaminata perché il ricorso è stato accolto sulla base dell'interpretazione della normativa ordinaria.

Massime di principio

• L'annullamento di un atto amministrativo generale a contenuto sostanzialmente e strutturalmente unitario, rivolto a destinatari indeterminati o indeterminabili e i cui effetti non siano scindibili per singolo destinatario, produce effetti erga omnes anche nei confronti di soggetti non parti del giudizio.
• Quando un atto generale costituisce il presupposto unico e necessario degli atti con cui l'amministrazione richiede il pagamento di somme ai singoli destinatari, l'impugnazione dell'atto presupposto è ammissibile senza necessità di impugnare autonomamente ciascun atto applicativo, se quest'ultimo non comporta nuove valutazioni di interessi.
• Il pagamento di somme richieste dall'amministrazione non integra acquiescenza all'atto lesivo quando, valutato nel contesto concreto, sia imposto dall'esigenza di evitare conseguenze ulteriormente pregiudizievoli e non esprima una volontà univoca e incondizionata di accettazione.
• Una disposizione formalmente qualificata come interpretativa è realmente tale solo se si limita a selezionare uno dei significati già ricavabili dalla norma interpretata secondo gli ordinari criteri ermeneutici; se sostituisce un parametro con un indice diverso, avente diversa base di calcolo, essa è innovativa e non può operare retroattivamente.
• Un nuovo parametro legislativo per l'aggiornamento dei canoni demaniali marittimi può essere utilizzato soltanto per gli aggiornamenti successivi alla sua entrata in vigore e non può incorporare, nei canoni successivi, aumenti fondati su un precedente atto generale definitivamente annullato.

Come è indicizzato