Sentenza del 13/06/2018 n. 120 - Corte Costituzionale

Esito

La controversia

I ricorrenti avevano impugnato il diniego dell’autorizzazione a costituire un’associazione professionale a carattere sindacale tra militari o ad aderire ad associazioni sindacali esistenti. Il diniego si fondava sull’art. 1475, comma 2, del Codice dell’ordinamento militare, che vietava integralmente ai militari sia di costituire associazioni sindacali sia di aderirvi. Il Consiglio di Stato e il TAR Veneto hanno dubitato della compatibilità di tale divieto assoluto con l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 11 CEDU e all’art. 5 della Carta sociale europea, alla luce della giurisprudenza della Corte EDU, secondo cui anche i militari sono titolari della libertà sindacale, pur potendo essere sottoposti a restrizioni specifiche e proporzionate.

La decisione

La Corte costituzionale ha riunito i giudizi e ha dichiarato parzialmente l’illegittimità costituzionale dell’art. 1475, comma 2, del d.lgs. n. 66/2010. La norma è stata modificata mediante una pronuncia sostitutiva: i militari possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale, alle condizioni e con i limiti fissati dalla legge, ma non possono aderire ad altre associazioni sindacali. La Corte ha precisato che tali associazioni devono essere composte esclusivamente da militari e sottoposte al preventivo assenso del Ministro della difesa; devono rispettare i principi di democraticità, neutralità, trasparenza e le esigenze di coesione e funzionalità delle Forze armate. Resta vietato lo sciopero e, in attesa di una disciplina legislativa specifica, trovano applicazione i limiti desumibili dalla disciplina della rappresentanza militare, con esclusione delle materie operative, gerarchiche e organizzative. Sono stati dichiarati inammissibili alcuni interventi di soggetti estranei ai giudizi principali e sono stati assorbiti i profili relativi all’art. 14 CEDU.

Norme richiamate

• Art. 1475, comma 2, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare)

  «I militari non possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre associazioni sindacali»; la formulazione sostitutiva è: «I militari possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale alle condizioni e con i limiti fissati dalla legge; non possono aderire ad altre associazioni sindacali».

  Il divieto assoluto di costituire associazioni sindacali è incostituzionale; è invece legittimo vietare ai militari l’adesione ad associazioni sindacali diverse da quelle professionali costituite esclusivamente da militari.

• Art. 117, primo comma, della Costituzione

  La legislazione statale deve rispettare gli obblighi internazionali, inclusi quelli derivanti dalla CEDU e dalla Carta sociale europea; le norme internazionali operano come parametri interposti nel giudizio di costituzionalità.

• Art. 11 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU)

  Riconosce la libertà di associazione sindacale anche ai militari. Sono ammesse restrizioni legittime e proporzionate, ma non può essere negato il nucleo essenziale del diritto, comprendente la possibilità di costituire un sindacato e aderirvi.

• Art. 14 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU)

  Vieta discriminazioni nel godimento dei diritti convenzionali; il relativo profilo è stato ritenuto assorbito dalla Corte.

• Art. 5 della Carta sociale europea riveduta

  «Il principio dell'applicazione di queste garanzie ai membri delle forze armate e la misura in cui sarebbero applicate a questa categoria di persone è parimenti determinata dalla legislazione o dalla regolamentazione nazionale».

  La disposizione consente agli Stati di stabilire modalità e limiti per i militari, ma non legittima l’esclusione radicale della libertà di associazione sindacale.

• Art. 39 della Costituzione

  Tutela la libertà sindacale; tale libertà deve essere esercitata dai militari in forme compatibili con le peculiarità dell’ordinamento militare.

• Art. 52 della Costituzione

  La specialità dell’ordinamento e della funzione militare giustifica limiti specifici ai diritti, ma non l’estraneità delle Forze armate dall’ordinamento costituzionale generale né la soppressione dei diritti fondamentali.

• Art. 1475, comma 1, del decreto legislativo n. 66/2010

  «La costituzione di associazioni o circoli fra militari è subordinata al preventivo assenso del Ministro della difesa».

  La Corte ha ritenuto applicabile anche alle associazioni sindacali professionali il requisito dell’autorizzazione preventiva, in attesa della disciplina legislativa specifica.

• Art. 1478, comma 7, del decreto legislativo n. 66/2010

  In via transitoria, i limiti dell’azione delle associazioni sindacali militari possono essere ricavati dalle esclusioni di competenza previste per gli organismi di rappresentanza militare, soprattutto per le materie operative, gerarchiche, organizzative e d’impiego.

• Sentenze Corte EDU Matelly c. Francia e Association de défense des droits des militaires c. Francia, 2 ottobre 2014

  La libertà sindacale dei militari può essere limitata, ma non può essere soppressa nel suo contenuto essenziale, costituito anche dal diritto di costituire associazioni sindacali e aderirvi.

Massime di principio

• Un divieto legislativo assoluto di costituire associazioni sindacali per una categoria speciale di dipendenti pubblici è incompatibile con la libertà di associazione, se la normativa internazionale riconosce anche a quella categoria il diritto sindacale.
• Le esigenze di disciplina, neutralità, coesione e sicurezza nazionale possono giustificare limiti all’attività sindacale dei militari, ma tali limiti devono essere specifici, proporzionati e non devono eliminare il nucleo essenziale del diritto.
• Il riconoscimento del diritto non comporta necessariamente la libertà di aderire a qualsiasi organizzazione sindacale: nel caso dei militari può essere legittimo imporre che le associazioni siano composte esclusivamente da appartenenti alle Forze armate.
• In assenza di una disciplina legislativa completa, l’esercizio del diritto può essere subordinato a requisiti già previsti dall’ordinamento, come l’autorizzazione ministeriale, purché applicati secondo criteri democratici, trasparenti e non arbitrari.
• Il diritto sindacale dei militari non comprende il diritto di sciopero e non può estendersi alle materie relative a operazioni, addestramento, impiego, gerarchia e organizzazione delle Forze armate.
• Le decisioni della Corte EDU hanno un rilievo interpretativo vincolante nell’ambito della CEDU; le decisioni del Comitato europeo dei diritti sociali sono autorevoli ma, secondo questa pronuncia, non hanno la stessa forza vincolante delle sentenze della Corte EDU.
• Quando una norma nazionale contrasta con obblighi internazionali integrativi dell’art. 117, primo comma, Cost., il giudice comune deve sollevare una questione di legittimità costituzionale, non disapplicare direttamente la norma nazionale.