Sentenza n. 1339/2026 - Brescia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, imprenditrice agricola e legale rappresentante dell’omonima azienda, ha chiesto 465.000 euro circa, oltre rivalutazione e interessi, per i danni derivanti dall’illegittimo diniego regionale del certificato di connessione necessario all’attività agrituristica e dagli atti presupposti. L’istanza era stata presentata il 15 luglio 2021; secondo quanto già accertato dal Consiglio di Stato con sentenza n. 10383 del 30 novembre 2023, il silenzio-assenso si era formato il 13 settembre 2021, poiché la Regione non aveva concluso il procedimento nel termine di sessanta giorni. La Regione aveva tuttavia negato l’aggiornamento del certificato il 31 marzo 2022, basandosi sui lavori in corso nel fabbricato e sulla conseguente rettifica catastale della ruralità disposta dall’Agenzia delle Entrate. La ricorrente ha dedotto l’illegittimità dell’esercizio dei poteri amministrativi e la violazione dei principi di buon andamento, trasparenza e leale collaborazione, oltre alla colpa delle amministrazioni e al nesso causale con i danni. Ha quantificato il pregiudizio in interessi passivi sui finanziamenti, mancati guadagni per il ritardato avvio di sette camere e perdita di ulteriori opportunità di guadagno per l’impossibilità di realizzare altre sette camere. La Regione ha negato la colpa e sostenuto che il diniego si fondasse anche sui lavori di ristrutturazione; l’Agenzia delle Entrate ha chiesto la cessazione della materia del contendere, avendo annullato nel maggio 2024 il proprio atto di rettifica catastale.

La decisione

Il TAR ha accolto la domanda risarcitoria nei confronti della Regione Lombardia e l’ha respinta, quanto all’attribuzione di responsabilità, nei confronti dell’Agenzia delle Entrate. Ha ritenuto che il silenzio-assenso sul certificato di connessione si fosse perfezionato il 13 settembre 2021 e che il successivo diniego regionale fosse illegittimo, inefficace e inidoneo a impedire il titolo favorevole. La Regione non poteva giustificare il proprio operato con la rettifica catastale sopravvenuta né coinvolgere un’altra amministrazione per evitare gli effetti del silenzio: avrebbe dovuto concludere tempestivamente il procedimento oppure, dopo il suo perfezionamento, agire in autotutela nei limiti di legge. La violazione di regole procedimentali chiare e non controverse escludeva un errore scusabile e integrava la colpa dell’amministrazione. La condotta dell’Agenzia delle Entrate, invece, non è stata ritenuta causa del danno, perché non avrebbe potuto condizionare l’esito dell’istanza regionale già perfezionatasi; nessun risarcimento è quindi dovuto dall’Agenzia. Quanto al danno, il TAR ha riconosciuto il lucro cessante per la perdita della possibilità di avviare l’attività nelle sette camere, liquidandolo equitativamente in 50.000 euro, pari a circa il 10% della somma richiesta per tale pregiudizio, tenuto conto dei costi fissi, del tempo necessario per creare l’avviamento e delle difficoltà connesse alla pandemia. Ha respinto il danno emergente per gli interessi sui finanziamenti, trattandosi di obbligazioni preesistenti derivanti dalle scelte imprenditoriali, e il mancato guadagno relativo alle altre sette camere, per difetto di nesso causale diretto. Ha condannato la Regione al pagamento di 50.000 euro, rivalutati dal 23 agosto 2022, con interessi legali dalla pubblicazione della sentenza, nonché di 3.000 euro oltre accessori per spese di giudizio e del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 20, comma 1, l. 241/1990

  Tale disposizione va letta in combinato disposto con l’art. 20, comma 1, della legge 7 agosto 1990 n. 241, secondo cui il silenzio dell’amministrazione “equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide”, se il diniego non viene comunicato nello stesso termine.

  Nel procedimento di rilascio del certificato di connessione, il mancato diniego comunicato entro il termine di sessanta giorni determina l’accoglimento tacito dell’istanza, senza necessità di ulteriori istanze o diffide.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  Con il d.l. 16 luglio 2020 n.76, al dichiarato fine di precludere il tardivo esercizio del potere e impedire la vanificazione del silenzio-assenso, il legislatore ha introdotto, al comma 8-bis dell’art. 2 della legge 241/1990, la previsione dell’automatica in efficacia dei “provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti”, adottati dopo la decorrenza dei termini, ricordando che, sussistendone i presupposti, la pubblica amministrazione può agire solo ai sensi dell’art. 21-nonies, dimostrando un interesse pubblico attuale all’autotutela.

  I provvedimenti inibitori o di rimozione adottati dopo la scadenza del termine sono automaticamente inefficaci; dopo il perfezionamento del silenzio-assenso l’amministrazione può intervenire soltanto in autotutela, se ne ricorrono i presupposti e le condizioni.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Con il d.l. 16 luglio 2020 n.76, al dichiarato fine di precludere il tardivo esercizio del potere e impedire la vanificazione del silenzio-assenso, il legislatore ha introdotto, al comma 8-bis dell’art. 2 della legge 241/1990, la previsione dell’automatica in efficacia dei “provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli eventuali effetti”, adottati dopo la decorrenza dei termini, ricordando che, sussistendone i presupposti, la pubblica amministrazione può agire solo ai sensi dell’art. 21-nonies, dimostrando un interesse pubblico attuale all’autotutela.

  Una volta formato il silenzio-assenso, la successiva rimozione del titolo favorevole richiede l’esercizio dell’autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies e la dimostrazione di un interesse pubblico attuale, oltre alla ricorrenza dei relativi presupposti.

• art. 2043 c.c.

  In definitiva, una volta accertata la lesione del bene della vita spettante alla parte ricorrente secondo un percorso causale che arriva fino al provvedimento impugnato, è necessario fornire la prova ex art. 2043 c.c. dell’elemento soggettivo come sopra definito.

  Il risarcimento da provvedimento illegittimo richiede, oltre alla lesione del bene della vita e al nesso causale, la prova dell’elemento soggettivo, costituito da dolo o colpa dell’amministrazione.

• art. 2056 c.c.

  Manca pertanto il nesso di consequenzialità "diretta ed immediata" ex artt. 1123 e 2056 cod. civ. tra il danno lamentato e il provvedimento di cui si assume la lesività.

  Il danno risarcibile deve essere conseguenza diretta e immediata della condotta amministrativa; non sono risarcibili le difficoltà finanziarie relative a obbligazioni preesistenti e connesse alle autonome scelte imprenditoriali.

• art. 152 l.r. Lombardia 31/2008

  Ai sensi dell’art. 152 l. reg. Lombardia n. 31 del 10 dicembre 2008, l’imprenditore agricolo che intenda avviare un’attività agrituristica deve dotarsi “di una certificazione comprovante la connessione dell'attività agrituristica rispetto a quella agricola”. La certificazione è rilasciata dalla Regione.

  L’avvio dell’attività agrituristica presuppone una certificazione regionale che attesti la connessione tra attività agrituristica e attività agricola.

• art. 3, comma 4, Reg. reg. Lombardia 5/2020

  Ai sensi del regolamento regionale attuativo, n. 5 del 24 luglio 2020, il procedimento deve concludersi, di regola, entro il termine di sessanta giorni dall’istanza. Al riguardo, l’art. 3 comma 4 così dispone “L’istruttoria si conclude con l'adozione, nel termine di sessanta giorni dal ricevimento dell'istanza, di un decreto dirigenziale che deve essere trasmesso all'azienda e al SUAP del comune in cui l'azienda stessa svolge l'attività. I termini dell'istruttoria si riducono a quindici giorni dal ricevimento dell'istanza se il rilascio di un nuovo certificato è motivato da variazioni della superficie aziendale dovute ad esproprio per pubblica utilità o da variazioni dovute ad altre cause di forza maggiore. In caso di esito negativo, l'istruttoria si conclude con un motivato diniego”.

  Il procedimento per il certificato di connessione deve concludersi entro sessanta giorni, salvo il termine ridotto di quindici giorni nei casi specificamente previsti; l’esito negativo deve essere espresso con diniego motivato.

• artt. 1123 e 2056 c.c.

  Manca pertanto il nesso di consequenzialità "diretta ed immediata" ex artt. 1123 e 2056 cod. civ. tra il danno lamentato e il provvedimento di cui si assume la lesività.

  La liquidazione del danno richiede un rapporto di causalità diretta e immediata tra la condotta illecita e il pregiudizio; la sentenza applica tale criterio per escludere gli interessi su finanziamenti preesistenti.

Massime di principio

• Quando una disciplina settoriale fissa un termine per concludere il procedimento e ricorrono i presupposti dell’art. 20 l. 241/1990, la mancata comunicazione del diniego entro tale termine determina la formazione del silenzio-assenso; un successivo diniego o provvedimento inibitorio non può rimuovere il titolo tacito e, nei casi previsti dall’art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990, è inefficace.
• Dopo il perfezionamento del silenzio-assenso, l’amministrazione non può neutralizzarne gli effetti coinvolgendo altre amministrazioni o riaprendo tardivamente l’istruttoria: può intervenire soltanto mediante autotutela, nel rispetto dei presupposti e delle condizioni dell’art. 21-nonies l. 241/1990.
• L’illegittimità del provvedimento non basta, da sola, a fondare il risarcimento. Occorrono la lesione del bene della vita, il nesso causale e la colpa o il dolo dell’amministrazione; la colpa può sussistere quando l’illegittimità deriva dalla mancata applicazione di regole chiare o dall’erronea percezione di fatti evidenti, mentre spetta all’amministrazione dimostrare l’eventuale errore scusabile.
• Il mancato guadagno derivante dall’illegittima inibizione di un’attività imprenditoriale può essere risarcito come perdita di chance se è provata una consistenza probabilistica adeguata dell’opportunità perduta; l’incertezza del risultato economico non esclude il danno, ma può giustificarne una liquidazione equitativa che consideri costi, tempi di avviamento e condizioni concrete dell’attività.
• Non sono risarcibili gli oneri finanziari relativi a obbligazioni contratte prima della condotta amministrativa, se derivano da scelte imprenditoriali autonome e manca un nesso causale diretto e immediato con l’atto illegittimo.

Come è indicizzato