Sentenza n. 15022/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha dedotto sette motivi. Ha lamentato l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, anche con riferimento ai sopralluoghi e ai rilievi tecnici svolti nel settembre e dicembre 2024; la violazione del contraddittorio e il mancato coinvolgimento dell’Agenzia del Demanio nelle attività di rilievo; l’inattendibilità e l’erroneità degli accertamenti comunali sulla localizzazione delle tubazioni e sulla delimitazione delle aree demaniali e private; lo sviamento e l’illogicità derivanti dal richiamo al procedimento di decadenza dalla concessione demaniale; la violazione dei termini di conclusione del procedimento; nonché l’erronea qualificazione delle opere come abusive, sostenendo che le tubazioni non avrebbero comportato volumetria o superficie calpestabile e sarebbero state coperte dalle autorizzazioni demaniali, di allaccio e di scarico rilasciate nel 2011. La ricorrente ha inoltre invocato la violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, proporzionalità e correttezza dell’amministrazione, oltre all’art. 97 Cost. La controinteressata ha eccepito l’improcedibilità del ricorso per mancata impugnazione del silenzio-rigetto sull’istanza di sanatoria e per la sopravvenuta decadenza della concessione demaniale; entrambe le eccezioni sono state respinte.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato inammissibile la memoria del Comune depositata oltre il termine di trenta giorni liberi prima dell’udienza. Ha respinto le eccezioni di improcedibilità: la presentazione di un’istanza di accertamento di conformità non rende improcedibile l’impugnazione dell’ordine di demolizione, ma determina soltanto un arresto temporaneo della sua efficacia; inoltre, il provvedimento di decadenza dalla concessione demaniale era ancora sub iudice. Nel merito, il Collegio ha rilevato che l’ordinanza era sorretta da più autonome rationes decidendi e che ne sarebbe bastata una sola per sostenerne la legittimità. Ha ritenuto che l’impianto, destinato a servire più stabilimenti su circa 1.100 metri lineari e comprendente, oltre alle tubazioni, un serbatoio di accumulo, punti di fornitura idrica, una doccia e una pompa di sollevamento, non fosse un semplice allaccio di singola utenza, ma un’opera di infrastrutturazione riconducibile alle opere di urbanizzazione primaria. Era quindi necessario il permesso di costruire. Poiché l’area era sottoposta a vincolo paesaggistico e l’impianto comprendeva elementi esterni e non interrati, era necessaria anche l’autorizzazione paesaggistica; non era applicabile l’esenzione relativa alle opere interrate prive di manufatti emergenti. Le autorizzazioni demaniali, di allaccio e di scarico non assorbivano i titoli edilizi e paesaggistici, poiché gli stessi atti facevano espressamente salvi gli ulteriori permessi, autorizzazioni e diritti dei terzi e chiarivano di non costituire sanatoria edilizia. Il decorso del tempo non poteva legittimare l’abuso né fondare un affidamento tutelabile, poiché l’ordine di demolizione è atto vincolato e non richiede una specifica comparazione tra interesse pubblico e interesse privato. Le censure sulla localizzazione delle tubazioni sono state assorbite, essendo già sufficiente la carenza dei titoli edilizio e paesaggistico. La doglianza sull’omessa comunicazione di avvio è stata respinta perché la ricorrente non ha dimostrato che la partecipazione avrebbe potuto condurre a un esito diverso, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Anche la censura sul termine di conclusione del procedimento è stata respinta, poiché la sua violazione integra una regola di comportamento e non di validità dell’atto. Il ricorso è stato quindi respinto, con compensazione integrale delle spese per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non comporta l’illegittimità del provvedimento finale quando il privato non dimostri che la partecipazione avrebbe potuto fornire elementi idonei a orientare diversamente la decisione.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il vizio derivante dall’omessa comunicazione di avvio non invalida l’atto quando sia dimostrato che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso; nel caso esaminato, l’onere di allegare e dimostrare la concreta incidenza della partecipazione è rimasto inadempiuto.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il principio di correttezza e buona fede dell’amministrazione non supera la disciplina sostanziale che impone la repressione di opere prive dei necessari titoli.

• art. 2, commi 1 e 2, l. 241/1990

  La violazione del termine di conclusione del procedimento costituisce violazione di una regola di comportamento e non determina, di per sé, l’illegittimità del provvedimento finale.

• artt. 3, comma 1, lett. e), e 10 d.P.R. 380/2001

  Un impianto fognario esteso per circa 1.100 metri e destinato a servire più stabilimenti costituisce opera di infrastrutturazione e urbanizzazione primaria, soggetta a permesso di costruire, non un mero allaccio di singola unità.

• art. 27, comma 2, d.P.R. 380/2001

  In area vincolata, la realizzazione di opere edilizie senza autorizzazione paesaggistica impone al Comune l’adozione della sanzione demolitoria, anche se l’intervento fosse astrattamente riconducibile all’edilizia libera.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordine di demolizione costituisce la sanzione applicabile alle opere abusive realizzate in area vincolata senza autorizzazione paesaggistica.

• d.P.R. 31/2017, lettera A.15 dell’Allegato A

  L’esenzione paesaggistica per canalizzazioni e tubazioni interrate non opera quando l’intervento comprende manufatti emergenti dal suolo o comunque elementi esterni.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La presentazione di un’istanza di accertamento di conformità non rende inefficace né fa venir meno l’interesse all’impugnazione dell’ordine di demolizione, ma ne sospende temporaneamente l’efficacia fino alla definizione dell’istanza.

• artt. 36 e 37 Codice della navigazione

  Le autorizzazioni demaniali non sostituiscono né assorbono i titoli edilizi e paesaggistici necessari per l’esecuzione delle opere.

Massime di principio

• Un impianto di allaccio alla pubblica fognatura destinato a servire più insediamenti e caratterizzato da rilevante estensione e da manufatti accessori costituisce opera di infrastrutturazione e urbanizzazione primaria, soggetta a permesso di costruire ai sensi degli artt. 3, comma 1, lett. e), e 10 d.P.R. 380/2001; non è assimilabile al mero allaccio di una singola utenza.
• In area sottoposta a vincolo paesaggistico, la presenza di manufatti emergenti o comunque di elementi esterni impedisce di applicare l’esenzione prevista per le sole opere interrate prive di nuovi manufatti emergenti; è pertanto necessaria l’autorizzazione paesaggistica.
• Un’autorizzazione demaniale, un’autorizzazione all’allaccio alla pubblica fognatura o un’autorizzazione allo scarico rilasciate con salvezza degli ulteriori titoli non assorbono il permesso di costruire né l’autorizzazione paesaggistica e non costituiscono sanatoria delle opere abusive.
• L’ordine di demolizione di opere edilizie abusive è un atto vincolato: non richiede una specifica comparazione tra interesse pubblico e interesse privato, né una motivazione autonoma sull’interesse pubblico concreto e attuale; il decorso del tempo non fonda un affidamento tutelabile sulla conservazione dell’abuso.
• Quando un provvedimento amministrativo è sorretto da più motivazioni autonome, la validità di una sola di esse è sufficiente a sostenerne il dispositivo e rende non necessario l’esame delle censure rivolte alle altre rationes decidendi.
• L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non invalida il provvedimento finale se il privato non dimostra che, mediante la partecipazione, avrebbe potuto fornire elementi idonei a determinare un diverso contenuto della decisione; la violazione del termine procedimentale, invece, integra di regola una violazione di comportamento e non di validità.

Come è indicizzato