Sentenza n. 336/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aggiudicataria ha appellato la sentenza con tre motivi connessi. Ha sostenuto, anzitutto, che il TAR avrebbe valutato erroneamente la verifica di congruità dell’offerta, non considerando adeguatamente le giustificazioni fornite e utilizzando parametri non omogenei rispetto a quelli prospettati dall’impresa. Ha inoltre dedotto che il primo giudice avrebbe applicato in modo astratto e formalistico le tabelle ministeriali sul costo del lavoro, senza considerare la situazione concreta dell’impresa, le economie di scala, l’impiego di lavoratori a tempo parziale e la sovrastima dei costi della manodopera. Infine, ha contestato il rilievo secondo cui l’offerta avrebbe erroneamente quantificato il costo orario includendo ratei, ferie e permessi e avrebbe omesso di distinguere tra monte ore contrattuale e monte ore effettivo. Nel corso del giudizio d’appello è stata disposta una consulenza tecnica per verificare tali profili. L’impresa appellata ha inoltre reiterato, tardivamente, la domanda di subentro nel contratto, già proposta in primo grado ma non esaminata dal TAR.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondati tutti e tre i motivi, richiamando i principi secondo cui la verifica dell’anomalia è una valutazione globale e sintetica, espressione di discrezionalità tecnica della stazione appaltante, finalizzata ad accertare l’affidabilità complessiva dell’offerta sulla base delle giustificazioni dell’operatore economico. Il sindacato giurisdizionale è ammesso solo in presenza di errori manifesti e macroscopici o di irragionevolezza tali da rendere inattendibile l’offerta, non ravvisati nel caso concreto. La consulenza tecnica ha confermato che l’inserimento dei ratei di ferie e permessi nel costo mensile senza l’utilizzo di un divisore corretto, nonché la mancata distinzione tra monte ore contrattuale e monte ore effettivo, avevano determinato una quantificazione incerta, errata e sottostimata del costo del lavoro. Il monte ore effettivo può essere utilizzato per determinare il costo orario medio, ma il costo così determinato deve essere moltiplicato per il monte ore contrattuale, corrispondente all’obbligazione assunta verso la stazione appaltante e comprensivo delle sostituzioni necessarie. Le critiche alla consulenza non evidenziavano errori tecnici specifici e macroscopici, ma proponevano una diversa valutazione di profili opinabili; pertanto non vi erano i presupposti per rinnovarla. È stata inoltre dichiarata inammissibile la domanda di subentro nel contratto, perché riproposta per la prima volta con memoria del 2 settembre 2025, oltre il termine previsto dall’art. 101, comma 2, c.p.a. Le spese del giudizio, liquidate in euro 10.000 oltre accessori, e quelle della consulenza tecnica sono state poste a carico dell’appellante.

Norme richiamate

• art. 97 d.lgs. 50/2016

  “anormalmente bass[a], sulla base di un giudizio tecnico sulla congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell'offerta”

  La verifica dell’anomalia deve accertare, sulla base delle giustificazioni dell’operatore economico, la congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità complessiva dell’offerta.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  “Si intendono rinunciate le domande e le eccezioni dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado, che non siano state espressamente riproposte nell'atto di appello o, per le parti diverse dall'appellante, con memoria depositata a pena di decadenza entro il termine per la costituzione in giudizio”

  La domanda di subentro non esaminata dal giudice di primo grado deve essere espressamente riproposta dalla parte non appellante entro il termine per la costituzione in giudizio; la tardiva riproposizione determina l’inammissibilità.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Richiamato in relazione ai termini per il deposito delle memorie difensive successive alla consulenza tecnica.

• art. 60 d.lgs. 50/2016

  Richiamato quale base normativa della procedura aperta oggetto della gara.

Massime di principio

• La verifica dell’anomalia dell’offerta è una valutazione globale e sintetica, rimessa alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante e diretta ad accertare l’affidabilità complessiva dell’offerta, non la congruità isolata di singole voci.
• Il sindacato giurisdizionale sulla verifica di anomalia è limitato ai casi di manifesta e macroscopica erroneità, irragionevolezza o inattendibilità complessiva dell’offerta; non può sostituire la valutazione tecnica dell’amministrazione con una diversa valutazione degli stessi elementi.
• Ai fini della congruità del costo della manodopera, il monte ore effettivo può essere utilizzato come divisore per determinare il costo orario medio, poiché tiene conto delle assenze e delle sostituzioni; il costo così calcolato deve però essere moltiplicato per il monte ore contrattuale, che rappresenta l’effettiva prestazione promessa alla stazione appaltante.
• La mancata distinzione tra monte ore contrattuale e monte ore effettivo, se comporta la sottostima del costo del lavoro e non assicura la copertura delle sostituzioni necessarie, può rendere l’offerta incerta, inaffidabile e non congrua.
• La consulenza tecnica d’ufficio non deve essere rinnovata quando le critiche della parte non evidenziano specifici e macroscopici errori tecnici, ma si risolvono nella proposta di una diversa valutazione di fatti o apprezzamenti opinabili.
• La domanda di subentro nel contratto non esaminata in primo grado deve essere espressamente riproposta dalla parte appellata entro il termine per la costituzione in appello; la tardiva riproposizione comporta l’inammissibilità della domanda e non consente di differirne la proposizione a una memoria successiva.

Come è indicizzato